Bosnia y Herzegovina (Parte 1): El legado de los Dayton
Las lápidas blancas que cubren las colinas y los parques de Sarajevo, grabadas con fechas comprendidas entre 1992 y 1995, mantienen presente el recuerdo de una guerra que terminó hace ya tres décadas. Los Acuerdos de Dayton lograron detener la violencia y preservar la integridad territorial de Bosnia y Herzegovina mediante la construcción de un sistema político destinado a equilibrar los intereses de las comunidades bosníaca, serbobosnia y bosniocroata.
No obstante, al trasladar las divisiones que habían alimentado el conflicto a la estructura institucional del Estado, la protección de los intereses de cada comunidad ha terminado generando constantes escenarios de bloqueo político que, en la actualidad, dificultan la adopción de las reformas necesarias para avanzar en el proceso de adhesión a la Unión Europea.
El siguiente artículo analiza el origen de las divisiones en Bosnia y Herzegovina, la arquitectura política creada en Dayton y la progresiva pérdida de prioridad de la cuestión bosnia en las agendas exteriores de Estados Unidos y la Unión Europea, examinando asimismo hasta qué punto el peso económico y político de Bruselas puede todavía emplearse para impulsar la construcción de un Estado compatible con los estándares comunitarios.
Breve historia de Bosnia-Herzegovina
El Estado de Bosnia y Herzegovina es un mosaico religioso y cultural resultado de siglos de influencia de distintos imperios. El reino medieval de Bosnia cayó bajo dominio otomano en 1463, dando comienzo a cuatro siglos de administración imperial en los que una parte significativa de la población eslava local, de confesión mayoritariamente cristiana —católica, ortodoxa y vinculada en algunos casos a la llamada iglesia bosnia— se convirtió progresivamente al islam. Este proceso dio origen a una comunidad musulmana autóctona —reconocida siglos después como la nacionalidad musulmana de Bosnia y conocida en la actualidad como ‘bosníaca’— a la que el sistema de ‘millets’ de la administración otomana concedió, junto a las principales comunidades confesionales, cierto grado de autonomía en sus asuntos internos.
Tras la guerra ruso-turca de 1877-1878, el Congreso de Berlín concedió al Imperio Austrohúngaro el derecho a ocupar y administrar Bosnia y Herzegovina, si bien el territorio permaneció formalmente bajo soberanía otomana hasta su anexión unilateral por Viena en 1908. La administración austrohúngara transformó el territorio mediante la construcción de vías férreas, tranvías, redes de agua potable o edificios públicos; expandió las escuelas públicas seculares y los institutos de secundaria; e introdujo un gobierno civil centralizado, un parlamento regional —el Sabor— y el desarrollo de un modelo económico basado en la explotación industrial de recursos mineros y forestales. Los vestigios de esta superposición de imperios pueden observarse en las calles de Sarajevo, donde la Baščaršija otomana —el bazar de callejuelas estrechas, mezquitas y fuentes— contrasta con los amplios bulevares y edificios monumentales de inspiración centroeuropea.
Fue precisamente en Sarajevo donde, el 28 de junio de 1914, el nacionalista serbobosnio Gavrilo Princip, miembro del movimiento ‘Joven Bosnia’, vinculado a la organización serbia ‘Mano Negra’, que defendía la unificación de los territorios habitados por eslavos del sur, asesinó al archiduque Francisco Fernando, heredero del trono austrohúngaro. Este atentado sería utilizado por Austria-Hungría para presentar a Serbia como una amenaza existencial y lanzarle un ultimátum, declarándole posteriormente la guerra. La movilización de tropas rusas en defensa de Serbia activó el sistema de alianzas entre las grandes potencias europeas, lo que contribuyó a iniciar la Primera Guerra Mundial.
La desaparición de los imperios tras la Gran Guerra llevó a la integración de Bosnia en el Reino de los Serbios, Croatas y Eslovenos, perdiendo su autonomía y quedando subordinada a una estructura centralizada bajo la dinastía serbia de los Karađorđević —si bien Bosnia mantuvo sus fronteras históricas externas—.
No obstante, la concentración del poder en Belgrado para contener las rivalidades nacionales alimentó las tensiones con minorías como la croata, que reclamaban mayor autonomía política. Tras el asesinato en 1928 del líder croata Stjepan Radić en el Parlamento de Belgrado, el rey Alejandro I suspendió la Constitución, instauró una dictadura y rebautizó el país como Reino de Yugoslavia. Bajo este nuevo régimen, el territorio bosnio fue dividido en cuatro ‘banovinas’, o provincias, diseñadas para asegurar el dominio demográfico serbio y diluir la influencia de la población musulmana.
Durante la Segunda Guerra Mundial, la invasión de Yugoslavia por parte de las potencias del Eje provocó el desmembramiento del país y facilitó la instalación en buena parte de su territorio del Estado Independiente de Croacia, un régimen títere fascista dirigido por los ‘ustaše’ que emprendió una campaña de persecución y exterminio contra los serbios, judíos y opositores políticos. La ocupación también desencadenó la resistencia de los ‘chetniks’ —que aspiraban a restaurar una Yugoslavia monárquica bajo una fuerte posición serbia— y los ‘partisanos’ de Josip Broz Tito —que defendían una revolución comunista y la reconstrucción del país como una federación de sus distintas nacionalidades—, si bien estos grupos acentuaron los combates entre sí a medida que los primeros perdían relevancia.
En 1945, los partisanos de Tito derrotaron a las fuerzas del Eje, abolieron la monarquía y crearon una federación socialista integrada por las repúblicas de Eslovenia, Croacia, Bosnia y Herzegovina, Serbia, Montenegro y Macedonia, así como por las provincias autónomas serbias de Kosovo y Vojvodina. Bosnia y Herzegovina, a diferencia de regiones como Eslovenia o Croacia, no contaba con una mayoría nacional claramente dominante —el último censo yugoslavo, de 1991, registró aproximadamente un 44% de musulmanes, un 31% de serbios y un 17% de croatas— ni con un territorio en el que las distintas comunidades estuviesen claramente separadas. Así, Bosnia se definió como un territorio compartido por serbios, croatas y musulmanes —estos últimos adquirieron un reconocimiento político y nacional cada vez mayor, apareciendo como categoría censal en 1961 y siendo reconocidos como nacionalidad de Yugoslavia en 1971—.
Durante las décadas de 1950 y 1960, Tito consolidó en Yugoslavia un modelo socialista distante tanto de la tutela de Moscú como del bloque capitalista occidental, caracterizado por la autogestión de las empresas por parte de los Consejos de Trabajadores, la competencia de las mismas en un mercado interno relativamente libre y un destacado liderazgo en el Movimiento de Países No Alineados durante la Guerra Fría.
Además, pese a la represión de líderes reformistas mediante el uso del ejército y de la policía, la aprobación de cambios legislativos —como la Constitución de 1974— permitió a Tito profundizar el carácter federal de Yugoslavia y contener la hegemonía del nacionalismo serbio. De este modo, el régimen buscó apaciguar el descontento de provincias como Eslovenia o Croacia, que denunciaban que las divisas generadas por su industria y turismo eran absorbidas por Belgrado para subsidiar ineficientemente a regiones como Montenegro, Macedonia y Bosnia y Herzegovina.
La disolución de Yugoslavia
La muerte de Tito en 1980, en un contexto en el que la Federación arrastraba problemas de desempleo, endeudamiento exterior, inflación y enormes diferencias de desarrollo entre las repúblicas, eliminó el principal elemento de cohesión del sistema yugoslavo. En este escenario, el dirigente comunista Slobodan Milošević convirtió la cuestión nacional serbia y la restitución de las competencias que la Constitución de 1974 había arrebatado a Belgrado en el eje de su proyecto político. La llamada ‘revolución antiburocrática’ y las reformas constitucionales serbias impulsadas en 1988 y 1989 permitieron a Milošević sustituir a dirigentes comunistas considerados poco leales en Serbia, Kosovo y Vojvodina y reducir la autonomía política de estas dos últimas regiones.
Serbia era, además, la única república yugoslava con una importante población de su nacionalidad residiendo fuera de sus fronteras formales, con comunidades especialmente amplias en Kosovo, Vojvodina, Croacia y Bosnia y Herzegovina. Esta situación demográfica convirtió discursos como el pronunciado por Milošević en Gazimestán, Kosovo, en 1989 —con motivo del 600 aniversario de la batalla de Kosovo, mito fundador del nacionalismo serbio—, en catalizadores para legitimar una nueva orientación política centrada en la defensa de las minorías serbias de la Federación.
El auge del nacionalismo serbio alimentó reacciones nacionalistas en repúblicas como Eslovenia o Croacia, cuyos dirigentes comenzaron a considerar que la concentración de poder en Belgrado ya no podía garantizar sus intereses. El desacuerdo en torno a las propuestas serbias para reforzar el poder de las instituciones centrales llegó a provocar, en 1990, la salida de las delegaciones eslovena y croata del XIV Congreso de la Liga de los Comunistas de Yugoslavia. Ese mismo año, las primeras elecciones multipartidistas en Croacia y Eslovenia dieron la victoria a DEMOS y a la Unión Democrática Croata, respectivamente, fuerzas que defendían una mayor autonomía frente a Belgrado.
En 1991, Eslovenia declaró su independencia y se enfrentó al Ejército Popular Yugoslavo durante la breve Guerra de los Diez Días. La ruptura de Croacia, en cambio, desembocó en un conflicto prolongado debido al respaldo político, militar y logístico de Belgrado y del Ejército Popular Yugoslavo a la minoría serbia opuesta a la independencia, en cuya memoria seguía presente el asesinato de cientos de miles de serbios por parte de los ‘ustaše’ durante la Segunda Guerra Mundial. Este conflicto dejó episodios como el asedio y la destrucción de Vukovar, la matanza de prisioneros en Ovčara y el bombardeo de Dubrovnik.
En Bosnia y Herzegovina, las elecciones multipartidistas de noviembre de 1990 fragmentaron el panorama político entre los proyectos nacionales contrapuestos del Partido de Acción Democrática (SDA) de Alija Izetbegović —que representaba a los musulmanes bosnios—, del Partido Democrático Serbio (SDS) de Radovan Karadžić —que movilizó a la población serbia— y de la Unión Democrática Croata (HDZ BiH) —en representación de la comunidad croata—. Esta polarización, sumada al temor de que la separación de Yugoslavia la subordinara a un Estado dominado políticamente por musulmanes, contribuyó a que, en marzo de 1992, la mayoría de la población serbobosnia boicotease, a instancias de sus dirigentes, el referéndum de independencia al que Estados Unidos y la Comunidad Europea habían condicionado el reconocimiento internacional de Bosnia y Herzegovina.
Dos meses antes, los dirigentes serbobosnios, liderados por Radovan Karadžić, habían proclamado la República del Pueblo Serbio en Bosnia y Herzegovina como medida de fuerza para advertir de que los territorios habitados por serbios permanecerían unidos a Belgrado si las comunidades musulmana y croata optaban por la secesión de Yugoslavia. Con el triunfo del ‘sí’ en el referéndum y el posterior reconocimiento diplomático de Bosnia y Herzegovina como un Estado soberano por parte de Estados Unidos y de la Comunidad Europea, las autoridades serbobosnias proclamaron la República Srpska.
A partir de ese momento, bajo el mando del general Ratko Mladić y con el respaldo armamentístico y financiero de Belgrado, las fuerzas serbobosnias emprendieron una campaña militar destinada a expandir su territorio y a modificar la composición demográfica del mismo mediante campañas de limpieza étnica contra la población musulmana y croata.
La guerra causó alrededor de 100.000 muertos, en su mayoría civiles bosníacos, y desplazó a cerca de 2,2 millones de personas, aproximadamente la mitad de la población de Bosnia y Herzegovina. Uno de los episodios más devastadores del conflicto fue el sitio de Sarajevo por parte de las fuerzas serbobosnias, que se prolongó desde abril de 1992 hasta febrero de 1996 y constituyó el asedio más largo sufrido por una capital en la guerra moderna, dejando los bombardeos y los disparos de francotiradores cerca de 11.000 fallecidos, el 85% civiles.
Otro capítulo especialmente conocido del conflicto tuvo lugar en julio de 1995, cuando las fuerzas de Mladić tomaron el enclave oriental de Srebrenica, que las Naciones Unidas habían declarado ‘zona segura’, y ejecutaron a unos 8.000 hombres y niños bosníacos, una matanza calificada como ‘genocidio’ tanto por el Tribunal Penal Internacional para la ex Yugoslavia como por la Corte Internacional de Justicia.
La guerra también enfrentó, entre 1993 y 1994, a las fuerzas gubernamentales bosníacas con las fuerzas croatas de Bosnia en un conflicto que se extendió por el centro y sur del país cuyo episodio de mayor carga simbólica fue la destrucción del Stari Most de la ciudad de Mostar, el puente otomano del siglo XVI, a manos de la artillería croata. Sin embargo, el Acuerdo de Washington de 1994 puso fin a las hostilidades entre bosníacos y croatas, que posteriormente conformaron un frente común contra el ejército serbobosnio, y estableció la Federación de Bosnia y Herzegovina, una de las dos grandes entidades de la Bosnia surgida de la guerra. A pesar de esta alianza, la división en ciudades como Mostar no desapareció con el final del conflicto pues, aún hoy, sobre el monte Hum, en la orilla occidental de la ciudad, se erige una cruz monumental en uno de los lugares desde los que el Consejo Croata de Defensa bombardeó Mostar.
En 1995, la Operación Tormenta —con la que el ejército croata recuperó la región de la Krajina, lo que provocó a su vez la huida de alrededor de 200.000 serbios—, sumada a la intensificación de la campaña de bombardeos aéreos de la OTAN contra posiciones serbobosnias tras la segunda matanza del mercado de Markale de Sarajevo y al creciente aislamiento diplomático de Belgrado, inclinó la balanza militar y forzó a los dirigentes serbios a sentarse a la mesa de negociación. Finalmente, en noviembre de ese mismo año, los presidentes de Bosnia y Herzegovina, Alija Izetbegović; Croacia, Franjo Tuđman; y la República Federal de Yugoslavia, Slobodan Milošević, firmaron los Acuerdos de Dayton bajo la mediación de la diplomacia estadounidense en la base aérea de Wright-Patterson, Ohio, poniendo fin formal a las hostilidades.
La arquitectura de Dayton
Los Acuerdos de Dayton de 1995 garantizaron la continuidad de Bosnia y Herzegovina como un único Estado internacionalmente reconocido, si bien la urgencia de poner fin a la guerra y de preservar el equilibrio entre comunidades llevó a los negociadores a articular un sistema político que institucionalizó las divisiones políticas y las posiciones sobre el terreno de los bandos enfrentados.
El país quedó así organizado en torno a dos grandes entidades, la Federación de Bosnia y Herzegovina y la República Srpska. La primera de ellas, de mayoría bosníaca y croata, comprende aproximadamente el 51% del territorio y se subdivide en diez cantones repartidos entre ambas comunidades, cada uno con su propio Parlamento, Gobierno y sistema administrativo. La segunda entidad, de mayoría serbia, se extiende sobre el 49% restante del territorio y funciona como una unidad territorial relativamente centralizada. A estas demarcaciones se sumó posteriormente el Distrito de Brčko, una unidad administrativa autónoma constituida tras un proceso de arbitraje internacional que quedó bajo soberanía del Estado bosnio.
Las entidades de Bosnia y Herzegovina adquirieron además amplias facultades de gobierno. A pesar de que la Constitución bosnia —incluida como Anexo 4 en los Acuerdos de Dayton— atribuye al Gobierno central funciones como la política exterior, la política monetaria, la ciudadanía, el comercio exterior, las aduanas o determinadas prerrogativas en materia de inmigración, el texto también establece que aquellas competencias que no fueron atribuidas expresamente a las instituciones estatales corresponden a los Ejecutivos de la Federación de Bosnia y Herzegovina y de la República Srpska, una peculiaridad que contribuyó a multiplicar los centros de poder político.
La fragmentación etnoterritorial también se trasladó a las instituciones estatales. La Presidencia de Bosnia y Herzegovina es una jefatura de Estado colectiva formada por tres miembros —un bosníaco y un croata elegidos desde el territorio de la Federación, y un serbio elegido desde la República Srpska— que ejercen sus funciones de manera conjunta y se turnan la presidencia por periodos de ocho meses. El Parlamento reproduce una lógica similar, pues dos tercios de los 42 miembros de la Cámara de Representantes son elegidos desde la Federación y el tercio restante desde la República Srpska, mientras que la Cámara de los Pueblos está compuesta por cinco delegados bosníacos y cinco croatas procedentes de la Federación, así como cinco serbios escogidos desde la República Srpska.
El Estado bosnio fue, por tanto, diseñado para estabilizar una sociedad profundamente dividida y garantizar que ninguna comunidad pudiese quedar excluida de la toma de decisiones ni emplear las instituciones estatales contra las demás. Con este propósito, determinadas instituciones llegaron a adoptar procedimientos de protección de los ‘intereses vitales’ de cada grupo, facilitando el bloqueo de aquellas decisiones consideradas perjudiciales para sus intereses fundamentales. Con todo, conscientes de que las recién creadas instituciones carecían de la capacidad para garantizar por sí solas el cumplimiento del acuerdo, los negociadores establecieron en el Anexo 10 de Dayton la Oficina del Alto Representante (OHR).
La figura del Alto Representante fue concebida para supervisar la aplicación civil de los Acuerdos de Dayton y coordinar la actuación de la comunidad internacional con el objetivo de transferir progresivamente las competencias al Estado bosnio a medida que sus instituciones se consolidaran. Hasta 2026, este cargo siempre había sido desempeñado por diplomáticos o políticos de alto nivel procedentes de la Unión Europea designados por el Comité Directivo del Consejo de Implementación de la Paz (CIP), un órgano integrado por Estados Unidos, Reino Unido, Francia, Alemania, Italia, Canadá, Japón, la Comisión Europea, la Organización de Cooperación Islámica y, hasta 2021, Rusia. En 1997, el CIP dotó al Alto Representante de facultades extraordinarias conocidas como los ‘Poderes de Bonn’, habilitándolo para imponer decisiones destinadas a reforzar las instituciones centrales o destituir a cargos públicos cuya actuación obstaculizase la aplicación de Dayton.
A fin de garantizar la continuidad del Estado bosnio, los once anexos de los Acuerdos de Dayton también abordaron buena parte de las tareas necesarias para transformar el alto el fuego en una paz duradera, desde el retorno de los refugiados y la reforma de la policía hasta la reconstrucción de infraestructuras y la restitución de los derechos de propiedad de las millones de personas desplazadas —Bosnia y Herzegovina sigue siendo uno de los pocos casos en los que los refugiados lograron recuperar sus hogares después de una guerra—. Durante los años posteriores al conflicto, el impulso coordinado de actores como la Unión Europea y Estados Unidos contribuyó además a fortalecer las instituciones estatales mediante la unificación de las fuerzas armadas, la creación de un sistema judicial de alcance estatal o la adopción del marco convertible como moneda nacional.
Sin embargo, la implementación de Dayton no estuvo exenta de contradicciones. Richard Holbrooke, diplomático estadounidense y principal arquitecto de los acuerdos, advirtió que Dayton tan solo debía constituir el primer paso de un proceso político más amplio que condujera a Bosnia hacia una reforma constitucional capaz de vertebrar una identidad nacional compartida. Para Holbrooke, el diseño de Dayton convertía la pertenencia étnica en la unidad básica de representación y distribuía el poder estatal entre formaciones que se presentaban como defensoras de sus respectivas comunidades. El sistema, por tanto, apenas ofrecía incentivos para construir identidades transversales y favorecía que los partidos nacionalistas capitalizaran electoralmente los temores y las divisiones intergrupales aún existentes.
Esta dinámica quedó plasmada en la aplicación del tercer anexo de Dayton, que exigía celebrar elecciones en los nueve meses posteriores a la firma del acuerdo. En la práctica, la precipitación de los comicios obligó a los ciudadanos a acudir a las urnas antes de que las comunidades hubiesen empezado a reconciliarse, sin que los responsables de los crímenes hubiesen rendido cuentas y sin tiempo para que las organizaciones de la sociedad civil hubiesen podido articular partidos políticos o programas electorales de carácter transversal. Como resultado, en lugar de abrir el sistema político a nuevos actores, las elecciones de 1996 permitieron al SDA bosníaco, al SDS serbio y al HDZ BiH croata —las principales formaciones nacionalistas durante la guerra— conservar buena parte de su poder.
Continuará