¿Debe la UE abandonar la unanimidad en política exterior?

La Unión Europea funciona a través del consenso, en política exterior esto se plasma en su gobernanza por medio de la unanimidad. Tomando decisiones por unanimidad la Unión pretende hablar como una sola voz en cuestiones internacionales, lo que le permite tener mucho mayor peso internacional que el que tendrían los estados miembros por separado, además la unanimidad permite que todos los estados miembros participen en el diseño y promuevan la política exterior europea, evitando así crear desafección entre los estados pequeños que  podrían ver que sus inquietudes no son escuchadas en otro sistema de votación.

Esta es la teoría, en la práctica hechos como el veto húngaro a una declaración europea sobre Hong Kong, el veto chipriota a la imposición de sanciones a Bielorrusia (que finalmente retiró) o la incapacidad europea para poner de acuerdo a los 27 sobre decisiones estratégicas fundamentales como la estrategia a seguir con Rusia o China, han consolidado la percepción de la unanimidad como un sistema inoperante que impide que la UE tome decisiones rápidas y efectivas o, que simplemente tome decisiones. Es por esto que han surgido voces pidiendo cambiarla unanimidad por un sistema de mayoría cualificada.

¿Qué es la mayoría cualificada?

La mayoría cualificada es un sistema de votación que ya se aplica para gran parte de la legislación de la UE, requiere que un 55% de los estados miembros que representen un 65% de la población total de la UE vote a favor de una medida para ser aprobada. De esta manera se evitan los vetos de un solo estado a la vez que se refuerza la mayoría con ese criterio poblacional para que todos los estados puedan sentirse representados.

¿Por qué es mala la unanimidad?

Poner de acuerdo a 27 personas sobre cualquier asunto no es nada fácil, más complicado es poner de acuerdo a 27 actores políticos en un tema donde cada uno tiene sus propias competencias e intereses estratégicos. Por eso en muchas ocasiones no puede llegarse a acuerdos y la unión no consigue hablar realmente con una sola voz en política exterior, hay países que pretenden ser más duros con China, otros pretenden reforzar los lazos comerciales con el gigante asiático, algunos quieren distanciarse de EEUU y dotar a la unión de mayor autonomía, otros reforzar la alianza atlántica, unos quieren mejorar la relación con Rusia para alejarla de China y otros endurecer las medidas contra el régimen de Putin etc.

Pero la unanimidad supone un problema incluso cuando se alcanzan acuerdos. En primer lugar, la unanimidad y la falta de competencias europeas en materia de política exterior provoca que la política de la UE siempre sea reactiva, que sólo reacciona ante actos de otros. Como cuando China, Rusia o cualquier otro actor internacional comete una vulneración de los derechos humanos o ataca directamente de alguna manera a la UE.

Prueba de ello es la situación en Bielorrusia, cuando comenzaron las protestas tras las últimas elecciones, la Unión Europea no pasó más allá de las muestras de apoyo a la oposición y hacer llamamientos por unas elecciones limpias, no fue hasta que Lukashenko secuestró un avión europeo cuando la Unión impuso sanciones y trazó un plan de ayuda financiero si Bielorrusia comenzaba una transición democrática. La UE no posee o, más bien no es capaz de implementar, una estrategia única en política exterior simplemente reacciona a los actos de otros.

En segundo lugar, la unanimidad provoca que el proceso de toma de decisiones sea una negociación constante en busca del voto favorable de los 27 estados lo que irremediablemente demora el establecimiento de medidas e impide una respuesta comunitaria eficaz a las crisis.

Por último, a causa de la unanimidad impera la lógica del mínimo común denominador, al tener todos los estados derecho a veto solo pueden tomarse decisiones que contenten a todos y cada uno de los miembros y, con tanta diversidad de opiniones, esto impide que se tomen decisiones ambiciosas a largo plazo ya que es mucho más complicado establecer una estrategia exterior a largo plazo con visión global que medidas concretas en una situación específica. Así la Unión no puede tomar decisiones que contenten a todos, simplemente toma decisiones que no generen el rechazo suficiente en ningún estado miembro como para vetarla.

¿Cómo podemos cambiarla?

El debate realmente no es mayoría cualifica sí o mayoría cualificada no sino, ¿cómo implementamos la mayoría cualificada? Y la verdad que la respuesta no es sencilla.

Existe la opción de las cláusulas pasarela que se recogen en el artículo 31 del TUE que permite que se tome una decisión de política exterior por mayoría cualificada, pero esta decisión debe tomarla el Consejo por unanimidad, así que podemos descartarla.

Otra manera podría ser cambiando directamente los tratados y modificar el proceso de toma de decisiones en favor de la mayoría cualificada pero, de nuevo, cualquier cambio en los tratados debe aprobarse por unanimidad no solo en el Consejo, sino que tienen que ser ratificados por los respectivos parlamentos nacionales por lo que en la práctica las modificaciones de los tratados deben enfrentarse a 54 vetos.

Podríamos también abordarlo bajo la óptica de las competencias, la UE tiene muy pocas competencias en política exterior, es una competencia que corresponde a los estados miembros. Si ampliamos las competencias de la UE, la comisión podría tomar más decisiones y no sería necesario la aprobación del Consejo, sin embargo, este cambio de competencias tendría que recogerse modificando los tratados lo que solo puede hacerse por unanimidad.

Algunas voces hablan de establecer la cooperación reforzada en política exterior, esto es que los países que más quieran hacer y que estén más dispuestos a ceder competencias lo hagan y los que no, no participen. En la práctica esto supone todo un reto porque primero, no cumple la función de crear una voz unificada de la UE en el exterior, ya que habría una voz única de una parte o partes, pero no de la UE en su conjunto ya que no todos los países participarían.

Además, el éxito o no de esta cooperación reforzada dependería enteramente de los países que formaran parte de ella, por ejemplo, sabemos que Alemania tiene una postura mucho menos beligerante con respecto a China que otros estados miembros, de hecho, Berlín fue el mayor impulsor del fallido CAI y lo mismo ocurre con Rusia, donde hace poco han propuesto retomar el diálogo con Moscú, aunque la propuesta fue rechazada. Así, si esta cooperación reforzada en política exterior incluyera a Alemania ¿se podrían imponer sanciones más duras a Rusia con la oposición alemana? Lo más probable es que no y, al revés, si Alemania decidiera no participar en la cooperación reforzada y esta decidiera imponer más sanciones a Rusia ¿tendría sentido un régimen de sanciones europeo en el que no participe Alemania?

Retos

Es evidente que el camino a la mayoría cualificada está plagado de obstáculos, pero incluso si se encuentra la manera de establecerla, los retos no acaban no ahí.

En 2015 el Consejo aprobó, por mayoría cualificada, un sistema de realojamiento por toda Europa para 120.000 refugiados que habían llegado a las costas de Italia y Grecia. Eslovaquia, Hungría, Rumania y Chequia votaron en contra, pero gracias a la mayoría cualificada se aprobó igualmente. Eslovaquia, Hungría y Polonia llegaron incluso a recurrir la decisión al Tribunal de Justicia de la Unión Europea, aunque se desestimó su demanda. Aun así, estos tres países se negaron a cumplir la decisión, que era de obligado cumplimiento, y no sé aplico en sus territorios.

Este es el mayor reto de la mayoría cualificada, si aprobamos una decisión con el voto en contra de varios países ¿cómo garantizamos que esos países que votaron en contra la apliquen? Es competencia de los estados miembros aplicar estas decisiones y para crear mejores mecanismos de supervisión que garanticen su cumplimiento efectivo habría que, o bien establecer una nueva institución cuya función sea garantizar que se cumple lo que se acuerda, o bien, ampliar las competencias de supervisión de la comisión o el Tribunal de Justicia, y para ambas necesitamos cambiar los tratados y por lo tanto, unanimidad.

Otro de los retos que plantea la mayoría cualificada es el lugar de los países pequeños en la Unión. Bajo la unanimidad todos los miembros de la Unión tienen derecho a veto y todos los votos valen lo mismo, con mayoría cualificada el mayor poder reside en los países más grandes que simplemente podrían pasar por encima de los pequeños en la toma de decisiones, impidiendo que todos los estados miembros sean escuchados.

Esto podría paliarse con algún sistema de súper mayoría y aumentar el margen del 65% de la población de la UE al 80% o el 70% de los estados miembros. El objetivo aquí es evitar el veto de uno o dos países por lo que no debería ser un problema endurecer las condiciones de la mayoría cualificada para englobar a todos, no es ni realista ni deseable pretender que la UE tome decisiones importantes en política exterior con el voto en contra del 45% de sus estados miembros y subir los umbrales podría acomodar a los más pequeños, aislar igualmente a los boicoteadores y aumentar la legitimidad de la mayoría cualificada.

En definitiva, la unanimidad en política exterior lastra la proyección de poder internacional de la UE impidiendo una toma de decisiones ambiciosa, efectiva y rápida por lo que el cambio a mayoría cualificada debería ser una prioridad de cualquier comisión que se llame a sí misma geopolítica, pero para acabar con la unanimidad en algún momento tarde o temprano tendremos que usar el propio sistema actual para llevar a cabo el proceso. En la actualidad cambiar los tratados es un tema tabú pero inevitablemente habrá que hacerlo y, si además es necesario que para cualquier cambio en la toma de decisiones haya que modificar los tratados, quizás deberíamos aprovechar la construcción de ese consenso (si es que algún día se alcanza) para avanzar en la política exterior de la UE y replantearnos sus competencias y sus medios.

La mayoría cualifica es necesaria, pero por sí sola no convertirá a la UE en un actor geopolítico de primer nivel, debe enmarcarse en un debate más amplio acerca de las necesidades y posibilidades de una política exterior auténticamente europea y eso debe incluir tanto la toma de decisiones, las competencias y los medios para implementar esas decisiones. Al fin y al cabo, conseguir la mayoría cualificada requerirá un enorme coste político y, si emprendemos ese camino con las competencias actuales de la UE que se reducen básicamente a imponer sanciones, misiones civiles y hacer declaraciones, quizás no merezcan la pena tantas alforjas para ese viaje.