El callejón sin salida de la adhesión a la UE

La última adhesión a la UE se produjo en 2013 cuando Croacia entró en la Unión tras un proceso de 8 años (las negociaciones se iniciaron en 2005). Desde entonces el asunto ha permanecido estancado.

El proceso de Turquía está completamente muerto y el de los Balcanes, a pesar de los esfuerzos significativos de países como Macedonia del Norte, no termina de avanzar. Este no es asunto menor pues la ampliación es la única herramienta decisiva que tiene la UE para influir en su entorno inmediato, por lo que las promesas incumplidas al respecto podrían provocar un giro de estos países hacia rivales geopolíticos como China o Rusia.

Sin embargo, la dificultad para encontrar soluciones y proponer alternativas había provocado un estancamiento para el que no se atisbaba una salida. Así fue la situación hasta la guerra en Ucrania, ya que la guerra y las aspiraciones europeas de Kiev agitaron todo el proceso.

La UE simplemente no podía, en la situación actual, rechazar a Ucrania, pero tampoco podía al mismo tiempo darle prioridad, ya que se encontraba extraordinariamente lejos de cumplir los requisitos de entrada. Así las cosas, para aceptar a Ucrania se debía avanzar en la adhesión del resto de países candidatos, que llevaban mucho más tiempo que Kiev intentando de entrar.

El problema de la adhesión

El motivo de la paralización del proceso de adhesión no está en los países que tratan de entrar, sino en la UE misma. El problema es la incapacidad de la UE para reformarse.

Actualmente, hay 8 países candidatos (Albania, Bosnia, Moldavia, Montenegro, Macedonia del Norte, Serbia, Turquía y Ucrania) además de dos candidatos potenciales (Georgia y Kosovo) y, descartando el proceso turco, si entraran todos los países candidatos la UE pasaría a tener 34 miembros. Esto, simplemente, no es posible en las circunstancias actuales.

El proceso de toma decisiones es el primer (y mayor obstáculo). En la Unión aún se toman algunas decisiones (en política exterior por ejemplo) por unanimidad y esto es algo que ya a día de hoy genera problemas a cuenta de países como Hungría y Polonia, aunque se extiende a una multiplicidad de casos.

La UE se ha visto en situaciones en las que Alemania, Francia, Italia, España y Países Bajos estaban a favor de una decisión que no se ha podido tomar por oposición de Chipre. Esto no es un sistema de gobernanza eficaz y una ampliación sólo aumentaría estos problemas que ya se producen con menos miembros.

Varios estados miembros ya han pedido públicamente el fin de la unanimidad, lo que ha provocado la reacción de los que quieren mantenerla. El problema es que para acabar con la unanimidad se necesita unanimidad, los países tienen que renunciar a su propio derecho de veto y algunos no están por la labor estancando el proceso.

Y es que existen diferentes métodos para acabar con la unanimidad; se podría abolir solamente cuando los vetos los provoca un Estado en solitario o instaurar una supermayoría cualificada aumentando los requisitos de aprobación… las opciones son múltiples pero todas pasan por la unanimidad, lo que hace muy difícil la reforma.

Otro aspecto problemático de la adhesión es la del presupuesto. Tomemos por ejemplo el caso de Ucrania. De entrar en la UE sería, con diferencia, el país más pobre de la Unión. En este sentido cabe recordar que una gran parte del presupuesto europeo se destina a los fondos de cohesión, que son los reservados para armonizar el desarrollo económico en la UE y paliar estas divergencias.

Con la entrada de Ucrania el coste de estos fondos se dispararía obligando a los estados miembros a aumentar considerablemente sus contribuciones sólo para acomodar a Ucrania. Con el resto de países candidatos la situación es parecida, por lo que sería necesario repensar el sistema presupuestario europeo para pasar a un sistema más basado en los recursos propios de la UE que en las contribuciones nacionales, para así evitar el riesgo de que estas se conviertan en excesivas. Sin embargo, de nuevo, esto implica mayores competencias para la UE y mayor recaudación comunitaria, algo que no todos los estados miembros defienden.

Otra cuestión importante es la de qué ocurre con los países una vez entren. Desde la UE se exigen reformas en los países candidatos antes de entrar, pero una vez dentro esta exigencia termina. En Bruselas se partía de la ingenua premisa de que, una vez dentro, los países continuarían inexorablemente por la senda democrática profundizando en esa convergencia con el resto de países europeos.

Esta premisa se ha demostrado falsa como hemos visto en casos como el polaco o el húngaro, países que entraron en su momento cumpliendo todos los requisitos y que desde su entrada han experimentado un retroceso que haría imposible su adhesión a día de hoy. Sería necesario reforzar los controles por parte de la Comisión para asegurar el cumplimiento de los valores europeos para los Estados Miembros.

Afortunadamente, ya se han dado pasos en esa dirección como el mecanismo de condicionalidad que permite retirar fondos a los países que no cumplan. Estas medidas son bienvenidas y ya están teniendo su impacto, pero continúan siendo insuficientes para evitar estados díscolos que ejerzan su posición de boicot desde dentro.

Opciones de futuro

Así las cosas, parece que la UE se encuentra en un callejón sin salida con la adhesión. No puede avanzar en el proceso al mismo tiempo que no puede renunciar a él. Las opciones para atravesar este callejón son limitadas pero existen. Por un lado, la UE tiene que encontrar maneras de proyectar su poder fuera de sus fronteras sin la promesa de la adhesión.

En este sentido la Comunidad Política Europea puede ser un buen punto de partida, no para sustituir a la adhesión, pero si para atraer a países que sin entrar a la Unión podrán acceder a la esfera de influencia europea o para aquellos cuyo proceso de adhesión esta estancado. De momento la iniciativa aún está por definirse y deberá encontrar la manera de proyectar influencia sin tratar de sustituir a la adhesión, lo que es más dificil de lo que parece.

Por otro lado, respecto a la adhesión se podría virar hacia un sistema por fases en el que, según los países candidatos vayan cumpliendo hitos y acometiendo reformas, irán teniendo cada vez más acceso a los mercados e instituciones europeas. Este sistema de adhesión gradual vendría a sustituir al sistema actual en el que estás dentro o fuera y permitiría a los estados candidato poder disfrutar de los beneficios del proceso antes de entrar, lo que podría actuar como incentivo para que continúen con las reformas, además de que el alargamiento del proceso no sería tan hiriente.

En el fondo, la discusión sobre la adhesión es sobre valores y el futuro de la Unión Europea. Los países más contrarios a la integración europea que ven a la UE como poco más que una unión económica se han mostrado históricamente favorables al proceso de ampliación, pues siempre han entendido que cuantos más miembros haya menos coherente e integrada será la Unión.

Así se entiende, por ejemplo, la paradójica posición de Polonia con Ucrania, Polonia es el país que está mostrando un apoyo más decidido a Kiev en todos los frentes y, al mismo tiempo, se opone fervientemente a las reformas que harían su entrada en la Unión posible.

Por otro lado, los países más partidarios de reforzar la integración, como Francia, siempre se han mostrado recelosos de la ampliación y sólo la ven posible si se acometen las reformas necesarias para que estas ampliaciones no supongan un obstáculo en el camino de la integración. Como en todos los debates europeos, la lucha entre la integración y la visión intergubernamental es la que marca la agenda. Del resultado del debate depende el futuro de la Unión y los estados que anhelan entrar.