Filipinas: Una política exterior entre dos aguas (Parte 1/2)

La literatura existente sobre la formulación de la política exterior sugiere que los líderes individuales en estados pequeños y políticamente inestables ejercen un impacto desproporcionado en la formulación de la política exterior. Kenneth Waltz sostiene que los estados secundarios acuden al lado más débil y se equilibran contra la potencia emergente.

Por el contrario, Stephen Walt sostiene que cuanto más débil es el estado, más probable es que se “suba al carro” en lugar de equilibrarse. Esta divergencia puede observarse en los estudios sobre los estados de Asia-Pacífico y su respuesta al incremento de poder de China. Algunos analistas sugieren que el ascenso de China ha incrementado las preocupaciones de los estados del Sudeste Asiático y los ha empujado a alinearse con Estados Unidos; mientras que otros sugieren que estos estados se adaptan en lugar de equilibrarse contra China.

Filipinas se encuadra en esta categoría de países que se han visto arrastrados a una ambivalencia en su política exterior. En esta tesitura se ha encontrado desde que Estados Unidos anunció su pivote a Asia-Pacífico, y es que la respuesta de mantener el equilibrio de fuerzas y no enfadar a nadie puede reportar beneficios en el corto plazo, pero la convergencia de diferentes factores como las tensiones en el Mar de China Meridional pueden acabar pasándole factura.

Una frontera inexistente entre política interior y exterior

Una primera pregunta lógica que se nos puede venir a la cabeza es si realmente Filipinas es un estado pequeño y políticamente inestable. Un repaso rápido a la evolución política de Filipinas nos ofrece ya una cierta tendencia: la supervivencia de los líderes políticos ha estado en peligro. En Filipinas, históricamente los líderes se han enfrentado a intensas amenazas de seguridad internas, incluidas rebeliones étnicas, protestas de largo alcance y golpes de estado.

Entre 1986 y 1993, la presidenta Corazón Aquino se enfrentó a 7 intentos de golpes de estado. En 2001, el presidente Joseph Estrada fue expulsado por la llamada “Segunda Revolución del Poder del Pueblo”. En 2006, teniendo que hacer frente a una insurgencia militar y a protestas en las calles, Macapagal Arroyo declaró un estado de emergencia y desplegó los tanques y las tropas armadas para mantener el orden en Manila. Amparándose en aliados del congreso, consiguió sobrevivir a su destitución tras diversas acusaciones que incluían fraude, corrupción, abusos de derechos humanos y violación de la constitución.

Estas amenazas domésticas suelen impulsar a los líderes a emplear la política exterior como herramienta para asegurar su supervivencia política. Arroyo, por ejemplo, intentó sobreponer su debilidad doméstica a través del éxito diplomático, ejemplificado a través de sus múltiples contactos exteriores. Visitó China nueve veces entre 2001 y 2009, y firmó 65 acuerdos bilateralescon el gigante asiático entre 2001 y 2007.

Otro de los grandes axiomas de la política exterior es que, bajo una débil estructura institucional, los líderes tienen la capacidad de moldearla a su antojo. En Filipinas, el presidente tiene el poder de nombrar a más de 8500 altos funcionarios gubernamentales. Arroyo, por ejemplo, nombró a policías y militares retirados como embajadores a cambio de apoyo político, lo que provocó duras críticas por parte de la oposición y la opinión pública. Un informe de la Corporación RAND en el año 2008 ya señalaba que el sistema político filipino estaba (y siempre ha estado) impulsado por la personalidad. Asimismo, en Filipinas ha imperado la corrupción, y esto frecuentemente supone un aspecto disruptivo en la cooperación económica internacional. En el Índice de Percepción de la Corrupción del año 2013, Filipinas ocupaba el puesto 94 de 177.

Filipinas y China: una historia truncada por la corrupción

Algunos observadores chinos han caracterizado la administración Arroyo como la “era dorada” de las relaciones filipino-chinas. El mayor avance durante su mandato fue el “Acuerdo Trilateral de Cooperación Sísmica Marina” (JSMU), un acuerdo firmado por las compañías petrolíferas nacionales de China, Filipinas y Vietnam, el 20 de marzo de 2005. Bajo los términos del acuerdo, los tres países acordaron recoger datos sísmicos en las disputadas áreas del Mar del Sur de China. En palabras de Arroyo: “Hemos cambiado un área de posible conflicto en un área de cooperación”.

Durante su administración también se potenció el fortalecimiento de la cooperación económica, mediante la firma de acuerdos de proyectos de infraestructuras a través de la ayuda oficial al desarrollo. En el año 2003, China llegó a un acuerdo con Filipinas para la construcción de la red ferroviaria “North Luzon”, donde mucha de su financiación procedía de préstamos favorables del Banco de Exportación e Importación chino.

No obstante, aunque la presencia de Arroyo en la arena internacional fue notable, su legitimidad interna estuvo dañada por una serie de escándalos electorales y de corrupción. Arroyo y sus aliados fueron acusados de comerciar la soberanía territorial filipina a cambio de la ayuda oficial al desarrollo de china y el reporte de beneficios económicos personales. Una situación que condenaría al fracaso el JMSU. Por lo tanto, la ruptura de la política de Filipinas hacia China puede ser atribuida a la personalización de las decisiones de política exterior. En este caso, la falta de transparencia en el texto del acuerdo y el hecho de que la localización de la fuente no fuera de dominio público, marcaron un antes y un después en las relaciones entre ambos actores.

Su sucesora, Aquino, apuntilló que no permitiría que los reclamos territoriales del país en el Mar de China Meridional fueran violados por otros demandantes: “si permitimos que otros países nos presionen, nuestras 7100 islas podrían convertirse en meros dos dígitos en un futuro próximo”. La asertividad de China en el Mar del Sur dio credibilidad al discurso nacionalista de Aquino y generó el efecto de “agrupación en torno a la bandera” dentro de la sociedad filipina.

Pese a que algunos analistas chinos atribuyen el cambio de actitud de Filipinas hacia China al “pivote” o “reequilibrio” estratégico de Estados Unidos, la realidad es que la política exterior de Filipinas ha sufrido discontinuidades desde 2007, antes de que Washington anunciara la política de pivote en octubre de 2011. Aunque la administración Aquino presionó a Estados Unidos para que aclarara su compromiso de seguridad, Washington se mostró reacio a confirmar si las contingencias militares en las disputadas Islas Spratly estaban cubiertas al amparo del Tratado de Defensa Mutua de 1951.

En el caso de Filipinas, una amplia evidencia sostiene que las preocupaciones de los líderes sobre su continuidad política afectan las decisiones de política exterior y da como resultados cambios en la postura del país hacia China. Aparte de amenazas externas, las consideraciones de política interior llevaron a Aquino a adoptar una posición más asertiva sobre la cuestión del Mar del Sur de China.

Continuara...