La adhesión encalla en Macedonia del Norte

Macedonia del Norte es país candidato a entrar en la UE desde 2005 y aun así no sólo no es miembro de la UE, sino que ni siquiera ha empezado las negociaciones para su entrada. Disputas internas de la UE, diversos vetos y un sistema de decisiones fallido han provocado este retraso que no tiene perspectivas de resolverse a corto plazo.

La situación de Macedonia del Norte es un buen ejemplo de lo disfuncional que está siendo el proceso de adhesión en los Balcanes y la incapacidad europea para aportar soluciones a la región más allá de promesas a largo plazo que no tienen visos de materializarse.

Proceso lleno de obstáculos

En 2005 se certificó el estatus de Macedonia como candidato a la adhesión, mientras la UE demostraba su compromiso con los Balcanes asegurando su perspectiva en la región. Sin embargo, el conflicto entre Grecia y Macedonia a raíz del nombre de esta última supuso un bloqueo en los avances.

En 2018 se firmó el acuerdo de Prespa por el que el país cambiaba su nombre oficialmente a Macedonia del Norte y Grecia levantó el veto, pero bien pronto el proceso volvió a estancarse. El acuerdo generó oposición entre nacionalistas macedonios y una parte de la opinión popular consideraba que Macedonia estaba pagando un precio muy alto por pertenecer a la UE.

Con Grecia retirando su oposición esta vez eran Francia y Países Bajos quienes bloquearon el inicio de las negociaciones. Sus motivos no tenían que ver con una disputa concreta con Skopje, sino con el proceso de adhesión en general. No estaban en contra de que Macedonia del Norte entrara en la Unión Europea, directamente no querían que nadie más entrara en la Unión.

Argumentaban que la UE no estaba preparada para recibir nuevos integrantes, la toma de decisiones por unanimidad con 27 estados ya era demasiado difícil como para añadir más miembros. Además, la UE debía mejorar sus mecanismos de control a los Estados una vez dentro, para evitar casos flagrantes de incumplimiento de los valores europeos como los de Polonia y Hungría.

Macedonia (y Albania, cuyos procesos de adhesión van unidos) volvían a quedarse en la sala de espera. La UE consiguió establecer un nuevo mecanismo de adhesión que aumentaba los requisitos y hacía más duro el procedimiento y, toda vez que el proceso de reforma interna resultaba inviable (hace falta unanimidad para acabar con la unanimidad) Francia se dio por satisfecha y levantó su veto.

Con Grecia y Francia levantando sus objeciones a la adhesión macedónica parecía que el proceso iba a desencallarse por fin, pero surgió un nuevo veto, el de Bulgaria. El conflicto entre Bulgaria y Macedonia es complejo y bien valdría un artículo por sí mismo, pero puede resumirse en la oposición de Bulgaria a aceptar la identidad, nación y lenguaje de Macedonia.

Bulgaria exige que se reconozca que el macedonio es un dialecto del búlgaro, que se especifique que el término Macedonia del Norte se circunscribe solo a las fronteras de Macedonia del Norte y no a ningún territorio de sus vecinos, que se niegue la existencia de una minoría macedonia en Bulgaria y que acepten que no existía Macedonia en términos étnicos o lingüísticos antes de 1944, así como acabar con lo que Bulgaria interpreta como retórica anti búlgara.

Ambos países firmaron en 2017 un tratado de amistad que establecía una comisión histórica para tratar estas diferencias en la interpretación de la historia de la región y buscar una visión común. Sin embargo, lejos de acercar a los dos países los alejó aún más, pues el acuerdo nunca se ha aplicado completamente y ambas partes lo han usado como arma arrojadiza para acusar a la otra del deterioro en las relaciones.

Al ser necesaria unanimidad para iniciar las negociaciones, la UE no tenía mucho margen de maniobra para desbloquear la situación y optó por ponerse de perfil, por un lado apoyaba públicamente a Macedonia del Norte y presionaba a Bulgaria para que abandonara su veto, mientras que por otro, víctima del fallido sistema de toma de decisiones comunitario, adoptaba de facto la postura búlgara impidiendo avanzar a Macedonia en su camino europeo.

La situación continuó estancada hasta la guerra en Ucrania. Ucrania, Moldavia y Georgia pidieron oficialmente ser parte de la UE y la adhesión volvió a colarse entre las prioridades de Bruselas. A Ucrania y Moldavia se les concedió el estatus de candidato meses después de solicitarlo a pesar de que no cumplían con los requisitos, lo que puso el proceso de adhesión patas arriba y obligaba a la UE a hacer algo en los Balcanes sino quería perder definitivamente a una región que veía como se privilegiaba a Ucrania mientras que a ellos volvía a dejárseles de lado.

Presionada por la situación y el descontento en los Balcanes, Francia propuso un acuerdo entre Macedonia y Bulgaria para desbloquear la situación. La propuesta francesa básicamente aceptaba todas las exigencias búlgaras a cambio de levantar el veto. Como era de esperar a Macedonia le parecía inaceptable, mientras que Bulgaria recibió la propuesta de buen grado.

A pesar de la oposición inicial de Skopje, la propuesta de Francia sirvió para iniciar las negociaciones que finalmente desembocaron en un acuerdo. Básicamente, se aceptaban las demandas búlgaras a cambio de que levantaran el veto, se aceptaba el macedonio como lengua oficial de la UE y el compromiso de que las disputas bilaterales con Bulgaria no podían afectar al proceso de adhesión de Macedonia.

El acuerdo fue recibido como una gran noticia en Bruselas mientras que generó una gran oposición en Macedonia, que interpretaba el pacto como una humillación.

Bulgaria levanto así su veto, lo que sirvió para iniciar las negociaciones con Albania que había sido el rehén de la disputa entre ambos países, pero el proceso de Macedonia continúa estancado y las negociaciones aún no han comenzado.

Para que comiencen, Macedonia debe aplicar el acuerdo y para ello debe modificar su constitución, y actualmente no existe la mayoría necesaria en el parlamento para hacerlo y todo apunta a que no la habrá en el corto plazo. Tras casi dos décadas de reformas de calado el proceso de adhesión de Macedonia continúa estancado sin fecha de resolución.

La UE tiene un problema en los Balcanes

La situación en Macedonia resume bien los errores estratégicos y la incapacidad de la UE para influir en una región de máxima competencia geopolítica con Rusia y China, como son los Balcanes. La UE no tiene herramientas más allá de la adhesión para atraer a su esfera de influencia a los Estados balcánicos y el proceso es tan largo y están tan influenciado por las dinámicas internas de la UE, que los Estados sufren en el proceso de adhesión más frustración que esperanza.

Las situaciones se estancan y los gobernantes de la región, aunque conscientes de la oportunidad que supone estar en la UE, perciben acertadamente que su entrada está muy lejos de producirse, por lo que simplemente no tienen los incentivos necesarios para afrontar las reformas necesarias para entrar, reformas que en muchos casos (anticorrupción, transparencia, libertad de prensa, Estado de derecho…) suponen un ataque a las bases de su propio poder, provocando así un estancamiento aún mayor, reforzando ese círculo vicioso en el que se encuentran los países aspirantes.

La UE se encuentra en un callejón sin salida con la adhesión, Bruselas no puede permitirse aumentar el número de miembros sin reformar su sistema de toma de decisiones. Una UE con 35 miembros y unanimidad no es operativa, pero la reforma necesaria para acabar con este problema no ocurrirá al menos a corto plazo.

Para acabar con la unanimidad haría falta cambiar los tratados, para lo que se necesita unanimidad, y en el momento actual no es realista pensar en un escenario donde los Estados miembros renuncien a su derecho de veto. Además, la UE debe evitar por todos los medios nuevos casos como los de Polonia y Hungría y mejorar los elementos de control sobre los Estados una vez que están dentro, lo que es muy difícil de hacer sin aumentar las competencias de la Comisión para lo que, de nuevo, habría que modificar los tratados.

La única manera de avanzar en la adhesión es con una reforma interna de calado, pero eso requiere que los mismos Estados que ahora están torpedeando el proceso voten en contra de sí mismos, por lo que la UE se encuentra completamente atrapada en un callejón sin salida.

Propuestas como la creación de una comunidad política europea son interesantes y tienen potencial que merece ser explorado: podrían aumentar los beneficios tangibles de la adhesión sin que el proceso esté completo y mejorar así la capacidad de influencia e imagen de la UE, pero lo cierto es que no es la primera vez que se proponen organizaciones similares y no han acabado siendo adaptadas.

Además, para que fuera atractivo para los Balcanes debería quedar claro que no es un sustitutivo de la adhesión, sino un complemento que puede servir para acelerar el proceso mientras la UE encuentra la manera de reformarse.

El acuerdo auspiciado por Francia no sólo no resuelve el conflicto, sino que sienta un precedente peligroso de cara al futuro. Al proceso de adhesión no le pueden afectar las disputas históricas o territoriales, por lo que las demandas de Bulgaria, independientemente de la opinión que se tenga de ellas, no son legítimas para bloquear el proceso de adhesión.

El acuerdo auspiciado por Francia legitima y acepta estas demandas en un movimiento bastante miope teniendo en cuenta que en los Balcanes hay multitud de disputas históricas y territoriales entre Estados miembros y aspirantes (Croacia y Serbia por ejemplo) por lo que es esperable que argumentos como estos se utilicen para encallar aún más el proceso de adhesión en la región, algo que la UE debería haber evitado activamente.

Si un país como Macedonia del Norte, que cumple con los requisitos marcados por la UE, cambia su nombre, su constitución y acepta una interpretación de su historia que no es la suya para entrar en la Unión y, aun así no está ni cerca de ingresar, es que el proceso de adhesión es completamente disfuncional.

Dicho proceso no puede responder a las demandas de una región (los Balcanes), que tiene clara su perspectiva europea, pero que tiene igual de claro que esta perspectiva está muy lejos de materializarse y, mientras tanto, puede coquetear con los rivales geopolíticos de Bruselas (Serbia es el mejor ejemplo de eso).

El deseo de emprender el camino europeo debería fortalecer las relaciones entre los países balcánicos y ayudar a la reconciliación, de la misma manera que sin la pertenencia a la UE hubiera sido imposible el acuerdo de Viernes Santo en Irlanda del Norte. Sin embargo, el estancamiento del proceso está alimentando nacionalismos y disputas territoriales en las que actores que rivalizan con la UE intentarán buscar beneficio. El proceso de adhesión no funciona y el riesgo para la UE es perder una región estratégica clave como los Balcanes. ¿Cuánto más pueden esperar?