La autonomía estratégica de la Unión Europea: ¿Una utopía geopolítica?

Por Iván López Miralles.

«Existe un remedio que... en pocos años podría hacer a toda Europa… libre y... feliz. Consiste en volver a crear la familia europea, o al menos la parte de ella que podamos, y dotarla de una estructura bajo la cual pueda vivir en paz, seguridad y libertad. Debemos construir una especie de Estados Unidos de Europa.»

Con estas palabras Winston Churchill auguraba uno de los imperativos geopolíticos que la Unión Europea arrastra desde su creación como proyecto de unión política, pero que todavía no se ha reflejado en ningún documento oficial: la autonomía estratégica europea. Y es que, hasta el momento, las declaraciones de los principales líderes europeos se han convertido en papel mojado. Mientras la Unión Europea continúa dándole vueltas a la pregunta de qué quiere ser de mayor, la locomotora del mundo no se para y las potencias mundiales siguen marcando su agenda, con la Unión o sin ella.

¿Un pivote hacia el multipolarismo?

El orden internacional actual presenta una sintomatología que permite anunciar la transición de un modelo anacrónico basado en unos mecanismos internos propios de la estructura mundial de mitad del siglo XX, hacia un nuevo orden que todavía no conocemos, pero donde las uniones regionales se consolidarán como la realidad mínima en la que nos debemos situar si se pretende responder de forma eficiente a las amenazas del nuevo siglo.

Tras la era de confrontación bipolar que caracterizó la Guerra Fría y la caída de la Unión Soviética en 1991, Estados Unidos proyectó su consolidación como potencia hegemónica mundial. Sin embargo, el país norteamericano ya había alisado el terreno. Tras los acuerdos de Bretton Woods de 1945, Estados Unidos se había comprometido a vincular el dólar como la única moneda que estuviese sujeta al oro a razón de 35 dólares por onza. Desde ese momento, el dólar se había convertido en la moneda enésima del sistema, es decir, permitía a Estados Unidos nutrir de financiación a la economía internacional, una ventaja que le posibilitaba maximizar los rendimientos de su estrategia geopolítica.

Esta optimización del sistema en favor de Estados Unidos configuraba un orden internacional que durante los últimos 20 años se ha caracterizado por el unipolarismo. Estados Unidos se ha mimetizado como referente en las principales variables asociadas al poder mundial. Desde el punto de vista militar, el país norteamericano absorbía en 2019 el 40% del total del gasto militar mundial, que ascendía a la cantidad de 1,9 billones de dólares.

Por su parte, desde el prisma económico y catalogando el Producto Interior Bruto como medida de referencia, Estados Unidos representa aproximadamente el 25% del conjunto de los bienes y servicios que generan todos los países en un año, aunque si hilásemos más fino y tomáramos como referencia la paridad de poder adquisitivo, seguramente China se situaría como principal potencia. Lo mismo ocurriría con el poder tecnológico, en el que Estados Unidos se ha convertido en un imán de atracción de conocimiento. Para terminar, también es el líder en el poder cultural, que ha conseguido expandir transnacionalmente, y en el energético, colocándose a día de hoy como el mayor productor mundial de petróleo.

Sin embargo, la irrupción de China como potencia que aspira a poner en cuestión este statu quo y a romper con el unilateralismo vigente, ofrece mayores oportunidades para que países potencialmente relegados a posturas de potencia regional, puedan participar en los entresijos del concierto internacional. Ante esta postura se encuentra actualmente la Unión Europea, ya que desde su creación la heterogeneidad de posturas internas y la ausencia de una voz única ha llevado a que otros actores aspiren a llenar el vacío geopolítico que Estados Unidos ha descuidado. No sólo estamos hablando de China, sino de países como Turquía o Rusia.

La UE se enfrenta a una dicotomía de identidad: avanzar o morir.

¿Una unión política abocada al fracaso?

Churchill tenía razón cuando afirmaba que la Unión Europea debía orientarse hacia el modelo estadounidense. Pese a que la experiencia demuestra que a medio/largo plazo las uniones económicas hacen más prósperos a los países, incrementar el nivel de los mercados y juntar los sistemas productivos tiene algunos costes, siendo la mayor parte de los fenómenos económicos que se producen de naturaleza asimétrica, como ya se ha visto en el caso del Brexit.

Resulta indudable que la Unión Europea se ha consolidado como el ejercicio más exitoso en la prevención de conflictos violentos. A pesar de ello, la Unión se enfrenta hoy a un escenario dinámico en constante cambio que exige la adaptabilidad como moneda de referencia y, para ello, la homogeneidad es una condición intrínseca para su éxito. Si recordamos el antecedente al Tratado de Roma, la Comunidad Económica del Carbón y del Acero, ésta respondía fundamentalmente a intereses comunes en base a la economía industrializada de la época; una unión de la que todos los países obtenían un beneficio mutuo.

La llegada de la globalización ha distorsionado la sintonía en los ritmos de crecimiento regional e internacional. ¿Qué quiero decir con esto? Fundamentalmente que la Unión Europea se ha visto desbordada por amenazas y riesgos que superan sus capacidades reales. Sigue anclada en base a unas reglas geopolíticas que ya no existen. Su supervivencia radica en avanzar hacia una posición de actor unificado bajo una voz única. Si la globalización presenta como rasgo distintivo un componente desigual en la que hay actores incapaces de seguir la agenda, podríamos decir que la Unión se ha visto afectada por este efecto arrastre.

Una autonomía estratégica de marca blanca

El concepto de autonomía estratégica refleja teóricamente el desarrollo de las capacidades indispensables para operar de manera autónoma por parte de un actor estratégico. Aunque en muchas ocasiones su significado se simplifica al ámbito de la seguridad y la defensa, su extrapolación a otros ámbitos como la seguridad energética, capacidad industrial o autosuficiencia económica responde al mismo patrón de actuación.

El país galo se ha erigido como cabeza visible para liderar este proceso. En 2018 presentaba públicamente su Iniciativa de Intervención Europea como un añadido en paralelo a los proyectos de la Unión Europea. En este sentido, su pretensión es que a principios de la próxima década ya haya una fuerza conjunta de intervención, un presupuesto común de defensa y una doctrina común de empleo para esa fuerza de intervención. Francia quiere pisar el acelerador generando un efecto arrastre sobre los demás países implicados, dejando además la puerta abierta para una posible incorporación del Reino Unido, consciente de su capacidad nuclear y su vínculo como eje trasatlántico.

Desgraciadamente, únicamente 10 países se han sumado a la iniciativa gala. La heterogeneidad de posturas impide desarrollar una agenda común entre todos los países de la Unión. La división clásica entre europeístas, atlantistas y neutrales continúa estando vigente, lo que implica un choque de intereses entre aquellos que demandan que la UE tenga sus propias capacidades para recabar información, tomar decisiones, planificar y estructurar sus operaciones militares en defensa de sus intereses y, por otra parte, aquellos que apuestan por reforzar el pilar de la OTAN y seguir contando con el paraguas de cobertura nuclear que ofrece Estados Unidos.

Bajo este pretexto, hablamos por lo tanto de una autonomía estratégica de marca blanca porque en la práctica se convierte en una idealización de unos pocos. Hasta el momento, la Unión Europea ha fallado en el ejercicio fundamental de definir sus intereses, principios y valores, así como sus amenazas y riesgos para comportarse como un actor global. Por lo tanto, si hemos fallado en algo tan básico como esta cuestión, no podemos esperar la transición de la UE hacia un actor estratégico con capacidades propias. Simplemente es una baza de discurso. Papel mojado.

Retos y posibles soluciones

- La unanimidad y derecho a veto

Uno de los grandes retos que se le plantea a la Unión Europea y que se ha ejemplificado con la pandemia es pasar de la unanimidad a la mayoría cualificada, con el objetivo de evitar precisamente los bloqueos que pueda plantear cualquiera de los miembros. En el proceso de aprobación del fondo de recuperación adscrito al presupuesto 2021-2027 hemos visto como Hungría y Polonia han bloqueado la posibilidad de que esos presupuestos salgan adelante, demostrando la invalidez del artículo 7 del Tratado de Lisboa, que recoge que un país puede ser sancionado si va en contra de los valores del Estado de Derecho y del respeto pleno de los Derechos Humanos. Dado que estas decisiones se toman en el Consejo Europeo por unanimidad, parece lógico imaginar que estos países vetarían la posibilidad de que los demás les impusieran sanciones. Tan lógico como incongruente.

- Diplomacia pública

La Unión representa un ejemplo de diplomacia postmoderna en la que se combinan diplomacias individuales con una macrodiplomacia europea. En este sentido, tiene una importancia decisiva la coordinación entre las diferentes unidades que la componen porque, de no ser así, menoscabaría su credibilidad.

Sorprendentemente, en la mayoría de los casos esa interconexión de red diplomática entre los diferentes estados miembros se resquebraja, mermando la credibilidad de la UE como organización. En el caso de la pandemia de la Covid-19, la Unión Europea no ha sabido aplicar una estrategia de coordinación eficaz y muchos países se han desmarcado de las directrices supranacionales y han buscado acuerdos bilaterales con terceros países. Además, los patinazos diplomáticos de los líderes europeos en Rusia y Turquía no hacen más que poner en cuestión la validez de la UE como actor global. En palabras de Sergey Lavrov: “No hay relaciones con la Unión Europea como organización”.

- Triángulo Estados Unidos-UE-China

La Unión Europea se ha visto inmersa en una partida de ajedrez entre las dos potencias que aspiran a disputarse la hegemonía mundial; Estados Unidos y China. En este sentido, la Unión había acertado en adoptar un enfoque multivectorial en el que aceleraba los acuerdos de inversión con el gigante asiático al mismo tiempo que reforzaba el vínculo transoceánico con Estados Unidos. Sin embargo, los episodios de Xinjiang, Hong Kong y Taiwán han modificado la estrategia de la UE.

Bajo mi punto de vista se han equivocado, ya que no han sabido equilibrar la balanza entre denunciar cualquier situación que vulnere las obligaciones internacionales y la no injerencia en asuntos domésticos, lo que ha llevado a una paralización del acuerdo de inversión.

Bajo esta premisa, parece que en la actualidad su estrategia radica en buscar una alineación con Estados Unidos, relegándola a una posición secundaria y subordinada a la agenda estadounidense. Lo mismo ha sucedido con Rusia. La controvertida visita de Josep Borrell a Moscú y el caso Navalny ha roto cualquier tipo de acercamiento diplomático que se ha amplificado con los últimos acontecimientos en la escalada de tensión en el Donbass. Si la Unión Europea quiere ser un jugador, China debe ser su primer movimiento.

Conclusiones

La Unión Europea se creó en base a la puesta en común de intereses compartidos por parte de los líderes políticos del momento. Existía una auténtica voluntad de avanzar en pos de la unión entre todos los estados miembros. Desafortunadamente, con el paso del tiempo y la llegada de la globalización, un contexto dinámico y en constante cambio ha inundado el orden internacional. Al mismo tiempo que las potencias clásicas han evolucionado pragmáticamente, la Unión Europea se ha quedado en tierra de nadie. Los contactos bilaterales con países como China o Rusia se han incrementado y la UE no ha sabido reaccionar y coordinar una estrategia y postura común. Puede que estemos ante un punto de inflexión en el futuro de la UE, pero si hay algo que necesita urgentemente es una reinvención.