La estrategia del Tratado de Prohibición de Armas Nucleares
El Tratado de Prohibición de Armas Nucleares (TPAN) sigue generando un sorprendente número de malentendidos y desinformaciones, a pesar que va entrar en vigor en solo unas semanas: el 22 de enero de 2021, justo 90 días después que el estado número 50 lo ratificara en octubre de 2020.
El tratado no prohíbe, sino que estigmatiza y arrincona
El malentendido más común es creer que el propósito del tratado es una la simple eliminación de las armas nucleares, proscribiendo su tenencia y empleo declarando ilegales las armas nucleares. Sin embargo, el Tratado Sobre la Prohibición de las Armas Nucleares no es ningún idealismo infantil que emane del pensamiento mágico o desiderativo.
El tratado no pretende la eliminación por la proscripción, sino que tiene propósito de iniciar una estrategia de estigmatización y deslegitimación por el que, paulatinamente, se irá arrinconando a los estados que poseen armas nucleares y se benefician de ellas (como los países que gozan de disuasión extendida: Japón, Corea del Sur, OTAN, etc), que son denominados como estados de apoyo nuclear.
Como el tratado no proscribe las armas nucleares, sino que trata de estigmatizar y arrinconar a los estados nucleares, los estados que ratifiquen el tratado no impondrán sanciones a los países que posean armas nucleares o se beneficien de la disuasión nuclear.
La no imposición de sanciones o medidas coercitivas, no hace que el tratado carezca de efectividad real para influir en los estado nucleares. La estrategia de estigmatizar y arrinconar no se rige por la lógica del enfrentamiento directo, sino que sigue una línea de actuación de estrategia indirecta y soterrada.
Las estados parte del tratado no se limitarán simplemente a no desarrollar, ensayar o poseer armas nucleares; sino que impedirán el despliegue de esas armas en sus territorios y no participarán en ninguna actividad que ayude "a nadie a realizar cualquier actividad prohibida a los Estados partes en virtud del presente Tratado" (artículo 1, apartado e).
Estrategia de arrinconar
Las consecuencias de ese artículo y apartado son, potencialmente, radicales; tanto para los estados nucleares como los estados de apoyo nuclear.
Si Holanda, un país de la OTAN que goza de la disuasión nuclear extendida de EE.UU. y que posee armas nucleares a través del nuclear sharing (armas nucleares estadounidenses que se prestan a Holanda y otros países vía OTAN), decidiera ratificar el TPAN, tendría que deshacerse de esas armas nucleares y renunciar a la disuasión extendida.
Si Alemania, Italia o Turquía (que también usan armas nucleares mediante nuclear sharing), se unieran el TPAN, las armas nucleares de la OTAN que están allí desplegadas tendrían que abandonar el territorio de esos países. Ello socavaría toda la política de disuasión y defensa de la OTAN.
La estrategia nuclear y la disuasión nuclear, no son fantasmas del pasado de la Guerra Fría, sino que están muy presentes en la realidad de los equilibrios de poder europeos contemporáneos. Como se recordará, cuando Rusia invadió Ucrania y se anexionó Crimea, amenazó a los países occidentales con ataque nucleares en caso que apoyaran directamente a Kiev para recuperar Crimea y el Donbas (ver aquí y aquí).
Como he explicado en otros lugares (ver mis artículos "Las cuatro olas de la estrategia nuclear rusa"; "La doctrina de disuasión estratégica rusa"), toda la estrategia de Rusia tiene como base y clave de bóveda las armas nucleares y la amenaza de su uso.
En Extremo Oriente, si Japón o Corea de Sur se adhirieran al TPAN, renunciarían a la disuasión nuclear extendida de EE.UU. que los protege de las armas nucleares de China, Corea del Norte y Japón.
Los aliados nucleares de EE.UU. que formen parte del TPAN no solo no aceptarían la transferencia o préstamo de armas nucleares (nuclear sharing), sino que impedirían que EE.UU. (o Reino Unido y Francia) desplegara en sus territorios armas nucleares para defenderles.
Además, como el artículo 1 prohíbe ayudar a los estados nucleares en sus operaciones nucleares, tendrían que impedir que los radares, puestos de mandos y centros logísticos de EE.UU. que de algún modo apoyan la disuasión nuclear estadounidense, estuvieran activos en sus territorios.
Si España formara parte del TPAN, no podría permitir que los aviones cisternas que proveen a los bombarderos nucleares de combustible, operasen desde la base de Morón. Tampoco debería permitir que portaaviones y submarinos nucleares recalasen en Rota. Lo mismo para los destructores Aegis antibalísticos basado en Rota, ya que sus radares forman parte del sistema conjunto de disuasión norteamericano y de la OTAN. Si Polonia entrase en el TPAN, también tendría que cerrar la base terrestre Aegis en su territorio.
Los países que forman parte del tratado, deberían sancionar a las empresas que de algún modo, suministran equipos industriales que ayudasen al ciclo de combustible (centrifugadoras, etc); los bancos que prestan dinero a empresas industriales con nexos nucleares, etc.
Por lo tanto, la estrategia indirecta de arrinconar a los estados nucleares y de apoyo nuclear, puede llegar a ser efectiva. Quizás no sea eficaz en su objetivo final de erradicar finalmente las armas nucleares, pero sí tendría efectividad para arrinconar a los países nucleares y de apoyo nuclear, además de afectar a la disuasión nuclear y estrategia nuclear de manera considerable.
Por ahora, los promotores del TPAN no han logrado que países realmente importantes formen parte del tratado. Pero de conseguir que potencia medias como Alemania, Holanda, España, Italia, Canadá, Corea del Sur, Australia, etc, se adhirieran, se verá que el tratado de prohibición de las armas nucleares no es ningún brindis al sol ni pensamiento desiderativo. Los promotores del TPAN son muy conscientes de la estrategia que deben seguir.
Estrategia de estigmatizar
Además de la estrategia de arrinconar, las personas, asociaciones (como ICAN) y estados que promueven el TPAN, siguen una estrategia de estigmatización.
Estigmatizar las armas nucleares consiste en señalar lo dañino e inmoral de la destrucción de ciudades; la muerte de millones de personas por la explosión, incendios y radiación; y los graves daños medioambientales del invierno nuclear y la contaminación radiactiva.
Hace unos años, un gran número de estados que formaban parte del Tratado de No Proliferación (TNP) y que estaban hartos que las potencias nucleares no avanzaran en el desarme (una obligación del TNP), iniciaron una serie de conferencias al margen del TNP, de las Conferencias de Revisión del TNP y de la Conferencia de Desarme, y crearon un marco propio para avanzar hacia el desarme y romper el punto muerto en el que estaba el TNP.
Tres conferencias se sucedieron, en Noruega, México y Austria. En las dos primeras se trataron las consecuencias ambientales y humanitarias del empleo de armas nucleares. En la tercera, la de Austria (año 2014), se reunieron 150 estados y decidieron que deberían darse pasos decisivos para avanzar en el desarme tomar medidas efectivas para la prohibición y eliminación de las armas nucleares.
En junio de 2017, la Asamblea General de las Naciones Unidas adoptó el texto del TPAN, y en septiembre de ese año el tratado se abrió para la firma por parte de los gobiernos.
La elaboración del TPAN estuvo imbuido de la estigmatización y denuncia de los efectos nocivos y catastróficos del uso de armas nucleares de las primeras conferencias mencionadas. La asación ICAN (Campaña Internacional para la Prohibición de las Armas Nucleares), que recibió el premio Nobel de la paz en 2017, ha sido esencial en la estrategia de estigmatización, por la que se pretende persuadir a gobiernos, periodistas, empresas, ciudadanos, etc, para que se sumen a la campaña de denuncia, y lograr de ese modo que cada vez más estados ratificen el TPAN.
La "cascada de normas" como estrategia
En la Teoría de la Relaciones Internacionales, el proceso por el que se estigmatiza, para lograr que cada vez más estados se sumen a un tratado, y lograr arrinconar a los estados que se resisten, se le denomina "cascada de normas", que Martha Finnemore y Kathryn Sikkink teorizaran en su seminal artículo de 1998 ‘‘International Norm Dynamics and Political Change’’.
Primero hay una primera fase en el que unos promotores de normas, intentan difundir una serie de ideas sobre un asunto (por ejemplo, la campaña para abolir el tráfico de esclavos que se inició a fines del siglo XVIII). Estos promotores (sean asociaciones, gobiernos, etc) adoptan estos tratados y normas por fervor ideológico.
Luego, un conjunto de estados se adhiere a la norma y tratado por evitar las presiones internas (ciudadanos concienciados) y externas (otros gobiernos, como aceptar el estado de derecho y la democracia para logar adherirse a la Unión Europea), adopta la norma. En esta fase, es imprescindible que un número suficiente de estados adopte la norma para conseguir una masa crítica que logre un punto de no retorno en la difusión de la misma.
Finalmente, los estados, después de adoptar la norma, comienzan a aplicarla de manera eficaz y la internalizan.
Es decir, que aunque los que promueven el ICAN tiene fines que podrían clasificarse de idealistas y que no tienen en cuenta las sutilezas de la estrategia, la disuasión y el equilibrio de poderes, siguen un método estratégico y realista para lograr sus fines. Y que si logran convencer a cierto número de potencias medias mediante la estrategia de estigmatización, lograrán un gran efecto en el arrinconamiento por el sutil modo en que está articulado el TPAN.
Esta estrategia de cascada de normas, estigmatizar y arrinconar, se ha empleó con mucho éxito para el tratado de las minas antipersonas (convención sobre la prohibición de minas antipersonales o Tratado de Ottawa).
Algunas aclaraciones finales sobre el TPAN
Falsamente, se ha dicho del TPAN que socaba el TPN (Tratado de No Proliferación), que no tiene salvaguardias para verificar su aplicación efectiva o que los países de la OTAN no podrían formar parte del tratado.
El TPAN es compatible con el TPN, de hecho hay muchos estados que han firmado y/o ratificado el TPAN y a la vez forman parte del TPN, como son los casos de Austria, Brasil, Nueva Zelanda o Cuba. A priori, el TPAN no debilita el TPN ni, por ahora, está en la agenda abandonar el TPN (aunque algunos promotores del TPAN lo hayan sugerido, son por el momento opiniones muy minoritarias).
El TPAN sí da salvaguardias para verificar la aplicación del tratado. De hecho suma las salvaguardias y protocolos de la OIEA y su agencia. Además, el TPAN anima a los estados partes a aplicar protocolos y salvaguardias más avanzadas de las existentes. Además, los mecanismos y medios de verificación nacionales e internacionales ya existentes, pueden aplicarse para vigilar el TPAN. En ese sentido, el tratado de prohibición es tan bueno (y tan malo) como cualquier otro tratado internacional o el mismo TNP (que ha tenido éxito en evitar una gran proliferación nuclear que iba a comenzar en los primeros años de la década de 1970; aunque poco éxito en el desarme nuclear).
La OTAN no prohíbe que estados miembros formen parte del TPAN. El Grupo de Planeamiento Nuclear y las garantías nucleares de la OTAN, no obligan a los estados. Recordemos que Francia salió de la estructura militar y del grupo nuclear de la OTAN durante décadas. De hecho, Holanda estuvo cerca de firmar el TPAN, pero finalmente, para evitar desequilibrios estratégicos y fallos en la credibilidad de la disuasión nuclear de la OTAN, votó contra el TPAN.
Anexo
Como el asunto de la prohibición de las armas nucleares, la no proliferación y el desarme nuclear, son asuntos de una gran complejidad y que se entrelazan la próxima entrada en vigor del TPAN, elaboraré otros artículos para abordar esos temas.
