La paradoja de las sanciones económicas: Un arma de doble filo

Por Iván López Miralles.

“Una nación boicoteada es una nación a punto de la rendición. Apliquemos este remedio pacífico, silencioso y económico, y no será necesario el uso de la fuerza. La aplicación de un boicot no supone la pérdida de vidas de la nación boicoteada, y al mismo tiempo es un elemento de presión al que, a mi juicio, ninguna nación moderna se puede oponer”.

Este discurso de Woodrow Wilson introduce una de las tres armas de las que las que disponen los Estados cuando articulan su estrategia de política exterior: las sanciones. Sin embargo, no pensemos que se trata de un concepto novedoso en sintonía con el nuevo contexto internacional; los embargos, por ejemplo, se llevan utilizando desde que el ser humano articuló una red comercial en aras de obtener un beneficio económico y con el objetivo de mantener un balance equilibrado de poder entre las grandes potencias y los países menos desarrollados.

Introducción: ¿Qué son las sanciones económicas?

Las sanciones económicas se configuran como una respuesta o, más bien un castigo, frente a un comportamiento opuesto a los preceptos o normas que rigen el orden mundial, es decir, la violación de una obligación internacional. Ya sea una vulneración de los Derechos Humanos, prácticas de proliferación de armas nucleares o, en ocasiones, simplemente acciones que van en contra de los intereses particulares de cada Estado. Esta cuestión es importante, puesto que cuando hablamos de sanciones debemos diferenciar dos tipos: las sanciones aprobadas internacionalmente y, por otra parte, las sanciones unilaterales.

La Carta fundacional de las Naciones Unidas establece los criterios que debe seguir el Consejo de Seguridad en la aplicación de sanciones en casos en los que se produzcan “actos de agresión”, “rupturas de la paz” y “amenazas a la paz”; por su parte las sanciones unilaterales constituyen un lujo de las superpotencias que como veremos, son un factor desencadenante del conflicto del orden internacional.

En este punto resulta fundamental hacer una distinción entre “propósito” y “objetivo”, conceptos clave para que los Estados articulen una estrategia exitosa de aplicación de sanciones. Por una parte el “propósito” define la razón o motivación que subyace bajo la acción de alguien, mientras que el “objetivo” es una meta que se desea alcanzar en un determinado período de tiempo, y cuya articulación debe ser lo más clara y precisa posible. Si el emisor de sanciones adopta una errónea interpretación de estos conceptos, las sanciones estarán abocadas al fracaso.

Si centramos nuestra atención en las sanciones económicas, podemos simplificar su ramificación en 4 tipos diferentes: las restricciones comerciales, que tienen como principal objetivo alterar la política doméstica, las sanciones financieras, que buscan influir en el comportamiento del receptor, las restricciones de inversión, que tratan de afectar a las capacidades económicas y militares y las sanciones monetarias, que tienen como principal fin facilitar un cambio de régimen.

Bajo estas premisas, veremos si realmente la persistencia en la aplicación de las sanciones económicas se refleja con un ratio efectividad/coste positivo. Para ello, lo que haremos será analizar el estudio de Elliot y Hufbauer (1999) así como repasar algún caso práctico.

Same song, same refrain?

Elliot y Hufbauer nos presentan un estudio con una muestra de 285 casos, con un intervalo temporal que comprende desde la Primera Guerra Mundial hasta finales de los 90. Bajo este paradigma, obtienen que las sanciones económicas impuestas durante el siglo XX presentaron una efectividad del 38% en los objetivos que buscaba el país en cuestión, mientras que en un 60% de las ocasiones, las sanciones se impusieron unilateralmente.

A partir de los datos obtenidos, ambos autores llegan a la conclusión de que la efectividad en la aplicación de sanciones viene marcada por unas directrices significativamente definidas:

- En primer lugar, el país en cuestión no debe sucumbir a una ambición desmesurada. Los casos prácticos en los que las sanciones funcionaron reflejan objetivos ciertamente modestos, reduciendo de esta manera la posibilidad de ayudas compensatorias procedentes de terceros países.

- La escenificación de David contra Goliat debe ser, a priori, una condición para aumentar las posibilidades de éxito, al menos desde el punto de vista de la proporción de tamaño. El estudio obtuvo que, en los casos exitosos, el tamaño medio de la economía del emisor era 187 veces mayor que la del receptor.

- Si castigas a un amigo, mejor. La buena relación y alto volumen de transacciones comerciales entre dos países parece ser un factor de éxito en la imposición de sanciones. El estudio muestra que en los casos de mayor efectividad, el comercio con el emisor representaba el 28% del total del comercio exterior del país receptor.

- Por último, la duda no es una opción. La rapidez y la determinación en la toma de decisiones refuerza la legitimidad y credibilidad política del emisor.

¿Por qué las sanciones son un arma de doble filo?

En general las razones de la persistencia en la aplicación de las sanciones económicas se engloban en la manifestación de intenciones como parte de la política exterior, como un complemento de la diplomacia y la acción militar o, en definitiva, la opción menos mala.

Sin embargo, uno de los grandes problemas que plantean las sanciones es que resulta excesivamente difícil minimizar el impacto sobre la sociedad civil, en especial cuando hablamos de las sanciones extensivas, que buscan golpear a una economía de manera rápida, resultando especialmente complicado controlar las distorsiones. Es por ello que, en ocasiones, la aplicación de sanciones selectivas como la congelación de activos o la prohibición de importación de armamento pueden llegar a incrementar en mayor medida el grado de oposición interno.

Otro de los grandes problemas a los que se enfrenta el emisor es el llamado efecto de “agrupación de bandera”. En muchos casos, la aplicación de sanciones genera un efecto demoledor en términos económicos sobre la sociedad civil, que puede llegar a refugiarse en su gobierno aumentando el apoyo popular contra el “enemigo” extranjero que castiga al régimen.

El número de sancionadores también puede ser un factor determinante para su éxito. La globalización ha permitido a muchas economías desarrollar mecanismos de defensa y evasión ante un posible bloqueo comercial. El crecimiento real del comercio internacional ha multiplicado los socios comerciales y ello contribuye a que resulte relativamente sencillo sustituir las exportaciones del país sancionador. Una solución que en principio tiene más probabilidad de evitarse con la aplicación de sanciones multilaterales.

Aplicación de casos prácticos: Irán, Corea del Norte y Rusia

Las sanciones del programa nuclear iraní

Empecemos por Irán. La contextualización de su caso se engloba en su programa armamentístico de proliferación de armas nucleares. La progresiva generación de sospechas en el Consejo de Seguridad de la ONU llevó al organismo a aplicar sanciones. Estas sanciones han ido castigando gradualmente al régimen, pero sobre todo a la población iraní (recordad la dificultad de minimizar los efectos distorsionadores de las sanciones) lo que llevó a un deterioro en los niveles de bienestar y seguridad y, por ende, el colapso del régimen iraní desde dentro.

En ese sentido, la apertura de un proceso de negociación que llevaría a la firma del Pacto Nuclear de 2015 (JCPOA) para reducir la presión interna, fue efecto directo de las sanciones. Irán se comprometió a desmantelar buena parte de las centrifugadoras y del material previamente enriquecido a cambio de aliviar las sanciones económicas.

Las sanciones sobre Corea del Norte

El caso de Corea del Norte es uno de los ejemplos más fragantes que merman la credibilidad o eficacia de las sanciones económicas, pero primero retrocedamos un poco en el tiempo. Corea del Norte era inicialmente firmante del Tratado de No Proliferación que entró en vigor en el año 1970. Aun así, la ambición del programa nuclear de Kim Jong-un llevó al país norcoreano a iniciar investigaciones secretas disponiendo progresivamente de material suficiente para ejecutar una prueba nuclear. Esta situación llevó al régimen a denunciar el tratado y su metamorfosis en una potencia nuclear.

Bajo este pretexto, el régimen norcoreano ha estado en el punto de mira de medio mundo por su programa nuclear y de misiles balísticos, lo que le ha llevado a ser receptor de múltiples sanciones internacionales. A pesar de ello, Corea del Norte ha sido capaz de articular todo un mecanismo de evasión de sanciones a través de estrategias que minimizan el impacto negativo de los límites a las transacciones comerciales. Estamos hablando de robo a bancos a través de ingeniería financiera, ciberataques y virus informáticos, tráfico ilegal de metales preciosos o el comercio ilegal en aguas internacionales.

No obstante, el caso norcoreano ejemplifica el hecho de que las sanciones multilaterales no funcionan si no existe un compromiso implícito de los países para bloquear el comercio del país receptor. Corea del Norte ha encontrado el paraguas de países como China y Rusia que le ha permitido mantener sus vías de ingreso. Frente a los cercos en la exportación de metales preciosos, hierro, carbón, o la importación de crudo o petróleo refinado con un límite fijado por la ONU de 500.000 barriles anuales, Corea del Norte ha articulado un sistema de transferencias en alta mar de barco a barco a través de empresas pantalla y testaferros internacionales en lugares objetos de controversia internacional como Togo, Tanzania o Panamá. Por su parte, también obtiene importantes fuentes de ingreso procedentes de remesas e impuestos artificialmente desorbitados así como la propiedad estatal de una cadena de restaurantes.

Las sanciones sobre Rusia

En este artículodel Instituto Español de Estudios Estratégicos se analiza la eficacia de las sanciones a Rusia por parte de Estados Unidos y la Unión Europea entre el período 2014-2017 relativa a la anexión de Crimea por parte de Moscú, así como las acciones de desestabilización en el este de Ucrania. En total se impusieron 20 rondas sancionadoras.

En esta tabla se puede observar los resultados obtenidos. Ningún episodio de sanciones ha conseguido coaccionar a Rusia ni modificar su política exterior con respecto a Ucrania. Por su parte, el país soviético ha pagado un precio ciertamente moderado por su apoyo a los separatistas en el este de Ucrania. Estas conclusiones nos llevan a la idea de que Rusia podría estar perfectamente dispuesta a asumir los costes, esperando de alguna forma un cierto desgaste en las políticas de consenso en Occidente.

¿Cuáles han sido los factores más relevantes para que las sanciones sobre Rusia no hayan tenido el efecto esperado? Fundamentalmente los analistas hablan de una precipitación desmesurada en la aprobación de nuevas sanciones tras la firma de los acuerdos Minsk-1 y Minsk-2, la concentración en un breve periodo de tiempo de un gran número de sanciones y, por parte de Estados Unidos, aprovechar el contexto para introducir sanciones relacionadas con la injerencia en las elecciones presidenciales de 2016 o la participación rusa en la Guerra Fría.

El caso de ruso es un ejemplo claro del doble filo que pueden llegar a tener las sanciones. Por una parte, acentuó el efecto de “abrazo a la bandera” y, por otra, la caída en los precios del petróleo, las sanciones, la política exterior y la diplomática occidental, reforzaron la simpatía de la opinión pública interna hacia la figura de Putin que, como ya hemos visto, es uno de los efectos colaterales más frecuentes.

Conclusiones

Podríamos hablar de múltiples casos. El triángulo asimétrico Estados Unidos-Unión Europea-Cuba y la incapacidad estadounidense de facilitar un cambio de régimen mediante la imposición de sanciones unilaterales o, el caso de Venezuela.

Lo que resulta evidente es que la aplicación de sanciones posee en su naturaleza una dificultad intrínseca de predecir y controlar las consecuencias directas e indirectas de su emisión. Hemos visto como en ocasiones el efecto colateral sobre la sociedad civil puede favorecer un cambio de comportamiento en el gobierno ante una posible revolución interna, pero también hemos visto que puede reforzar la opinión pública interna ante el “enemigo” externo.

Las sanciones económicas han sido, son y seguirán siendo un arma con la que contarán los Estados para balancear las posiciones de poder en el orden internacional. Sin embargo, una conclusión que podemos sacar en claro es que las sanciones necesitan credibilidad y legitimidad para su respaldo internacional, y ello implica que los datos muestren una efectividad probada, algo que parece no concordar con la realidad.

Referencias

Mestre-Jordá, J. (2017). Análisis de la eficacia de las sanciones de EE.UU. y la UE a Rusia (2014-2017). Obtenido de la web del Instituto Europeo de Estudios Estratégicos: www.ieee.es/Galerias/fichero/docs_opinion/2018/DIEEEO282018_Sanciones_EEUUUE_a_Rusia_JorgeMestre.pdf

Elliott, Kimberly, Ann, and Gary Clyde Hufbauer. 1999. "Same Song, Same Refrain? Economic Sanctions in the 1990's." American Economic Review, 89 (2): 403-408.

Gabaldón, Diego. 2003. “Eficacia de las sanciones económicas”. Boletín económico de ICE, Información Comercial Española, ISSN 0214-8307, Nº 2772, 2003, pags. 7-12