La perversidad del Sistema de Preferencias Generalizadas: el caso de la UE

La cláusula de la Organización Mundial de Comercio (OMC) “nación más favorecida (NMF)” data, de hecho, de mediados del siglo XVIII europeo. Donde una nación, al otorgar estatus de NMF a otra sobre algún bien, le ofrecía las mejores condiciones sobre ese bien que ya tuviera con alguna tercera nación.

El GATT y finalmente la OMC postularon que todos los estados miembros adoptaran esta cláusula para con los demás miembros como requisito imprescindible para formar parte de la organización. La cláusula NMF es una de las piedras angulares de la OMC. Su objetivo es simple: evitar la discriminación en concesiones arancelarias entre los miembros de la organización para un comercio más justo.

Sin embargo, con las décadas surgió una creciente necesidad de asistir a los países con un bajo nivel de desarrollo que en el nuevo sistema de Bretton Woods tenían serios problemas para “despegar” y poder consolidarse como economías solidas y mercados solventes.

Una de las soluciones estrella consistió en garantizar a estos países en desarrollo una relación asimétrica en políticas arancelarias. Conocido como Sistema Generalizado de Preferencias (SGP) y adoptado en 1968 en la segunda conferencia de comercio y desarrollo de las Naciones Unidas (World Trade Organization, 2020), el SGP significa que un país industrializado, si así lo desea, puede reducir o completamente suprimir las barreras arancelarias de las exportaciones de un país en vías de desarrollo sin exigir reciprocidad y otorgando así una relación preferente que no se extiende a otros países.

En corto, el SGP choca frontalmente y contradice todos los aspectos del NMF. Fue en 1979 bajo el GATT que se manufacturaron las bases legales para el SGP (World Trade Organization, 2020). De este modo, los países miembros de la OMC que desearan ofrecer tratos preferentes de no reciprocidad podían listar qué países se beneficiarían y qué productos específicos serían objeto de una reducción o supresión de barreras arancelarias.

La Unión Europea (UE) es uno de estos actores que aplican el SGP. En este caso, afectando a 179 países en vías de desarrollo y a más de siete mil productos (European Comission, 2020). Sin embargo, aunque se trata de una medida bienintencionada en su origen, se ve constantemente desvirtuada y revisada dada su patente ineficacia. La UE ya ha revisado las condiciones del GSP tres veces por ese motivo. Existe el GSP, el GSP+ y la Iniciativa Todo Menos Armas (EBA).

La UE califica los productos en “sensibles” y “no sensibles”. Los primeros siendo estos de gran importancia para la producción europea y que deben ser protegidos en alguna medida. Mientras los “no sensibles” son aquellos que se “ceden” a las concesiones asimétricas. El problema de fondo es que la UE actuando en bases voluntarias es quien dicta qué productos van a recibir un trato arancelario preferente y cuales no.

En última instancia, esto se traduce en más bien poca ayuda para los países en vías de desarrollo. Por ejemplo, los productos agrícolas acostumbran a ser los únicos productos en los cuales los países en desarrollo tienen una ventaja comparativa, es allí donde una bajada arancelaria sería de mayor ayuda. Sin embargo, aunque esto sí se haga, la UE dispone de otros mecanismos como la Política Agraria Común que subsidia la producción local del sector agrario, bajando los costes de producción y virtualmente imposibilitando la entrada de producto extranjero, sin importar que las tasas arancelarias estén al 0%.

Evidentemente esto limita enormemente la efectividad del GSP. Pero hay más. Para que la UE considere un producto valido de recibir la reducción arancelaria (más allá de no ser un producto “sensible” para la UE) debe demostrase que ese producto esta confeccionando enteramente o bien en una parte importante en el país de origen, algo conocido como conocido como “Normas de Origen”. Aunque por un lado parezca una medida justa, en la practica lo que esto hace es elevar los costes de producción hasta tal punto que puede llegar a ser más económico comerciar bajo la clausula de la NMF que no la GSP. (Nguyen, 2008).

Fue tras constatar los tristes resultados del SGP que la UE puso en marcha el GSP+ en 2006. Se ampliaron los criterios y se relajaron las exigencias, aunque también se añadieron normas en materia de derechos humanos. El resultado fue ligeramente mejor que con el SGP, a pesar de que solo catorce países se han beneficiado positivamente del GSP+ (European Comission, 2020), un numero casi irrelevante dentro del montante de países en vías de desarrollo.

Adicionalmente, esta lista de exigencias y condiciones que vienen con el GSP+ ha provocado algún rifirrafe legal, como con la India, al chocar, según la parte denunciante, con la Cláusula de Habilitación de 1979 de la OMC, pues la base voluntaria del GSP+ exime a los actores donantes de la normativa y regulación de la OMC. Este, en realidad, es el gran problema de SGP y, sin embargo, resulta tan delicado para los intereses de los donantes que la cuestión queda eternamente en un terreno ambiguo y no se afronta come se debiere. (Bartels, 2003).

Por su lado, el EBA extiende a los 50 países menos desarrollados acceso sin trabas arancelarias de todos los productos excepto armas y munición. Sin embargo, el EBA sigue enfrentándose a los mismos problemas que el GSP como la CAP o las Normas de Origen.

Esta generalizada deficiencia, de hecho, ha alzado algunas voces. Voces que no solo señalan la factual deficiencia, sino que apuntan directamente a la perversidad del medio; con practicas como retirar el trato preferencial justo cuando empiezan a tener un impacto significativo en las exportaciones del país “recipiente”, frenando en seco aquello que se supone que se pretende con la SGP. Esto es fruto de la unilateralidad ofrecida por la condición de acción voluntaria que es el SGP, que como se señalaba más arriba, no es legalmente vinculante a la Cláusula de Habitabilidad de la OMC.

En la práctica esto significa que los programas de SGP caen fuera del paraguas de la OMC y los países recipientes quedan a merced de los caprichos de sus donantes, violando derechos que estarían garantizados en el marco de la OMC (Ozden & Reinhardt, 2003).

Así, se puede dar la paradoja de que estar en un programa de SGP sea contraproducente para un país en vías de desarrollo. Por un lado, los programas SGP son muy limitados en productos y bienes mientras que la clausula NMF afecta a un rango mucho mayor de productos. Por el otro, acostumbra a existir un límite en volumen de bienes que se puede beneficiar de una reducción arancelaria dentro del SGP, mientras que ese límite no existe en la cláusula NMF. Todo ello ha llevado a algunos autores a concluir que una bajada arancelaria en la cláusula NMF seria de mayor ayuda a los países en vías de desarrollo que cualquier programa SGP (Baldwin & Murray, 1977).

El problema de fondo no es la falta de liberalización como sugieren los más críticos con el SGP, sino la falta de voluntad o descarado cinismo con el que los estados donantes promueven sus programas SGP.

Bibliografía

Baldwin, R., & Murray, T. (1977). MFN Tariff Reductions and Developing Country Trade Benefits Under the GSP. The Economic Journal, 87(345), 30-46.

Bartels, L. (2003). The WTO Enabling Clause and Positive Conditionality in the European Community's GSP program. Journal of Interantional Economic Law, 507-532.

European Comission. (17 de May de 2020). Obtenido de Generalised System of Preferences: https://ec.europa.eu/taxation_customs/business/calculation-customs-duties/rules-origin/general-aspects-preferential-origin/arrangements-list/generalised-system-preferences_en

Nguyen, J. (2008). The Generalized System of Preferences. The George Washington University.

Ozden, Ç., & Reinhardt, E. (2003). The Perveristy of Preferences: The Generalized System of Preferences and Devoloping Country Trade Policies. The World Bank Development Resarch Group.

World Trade Organization. (16 de May de 2020). Obtenido de Principles of the trading system: https://www.wto.org/english/thewto_e/whatis_e/tif_e/fact2_e.htm