La Toma de Decisiones en la Acción Exterior de la UE
Desde el inicio del proyecto europeo este ha tratado de dotarse de una dimensión exterior creíble y con capacidad de influencia, para ello la UE ha ido dotándose de diversos instrumentos e instituciones con el objetivo de establecer a la Unión como un actor internacional con una sola voz. La Comisión, el Consejo, el Alto Representante, el COREPER, o el SEAE son las herramientas de la UE en el escenario internacional aunque para el observador esta sopa de siglas europea puede resultar confusa. En este artículo tratamos de arrojar luz al proceso de toma de decisiones de la UE en materia exterior.
¿Federal o Intergubernamental?
El debate dominante en el seno de la UE ocurre entre federalistas –aquellos que quieren una unión cada vez más estrecha y por tanto,mayores competencias para las instituciones europeas- y los que apuestan por un enfoque intergubernamental que consideran que son los estados los que tienen que mantener su soberanía y capacidad de decisión. La acción exterior no escapa de ese debate y en este sentido la victoria va para los que apuestan por el enfoque intergubernamental.
La competencia en política exterior recae en los Estados Miembros y por tanto, no podemos hablar de una toma de decisiones verdaderamente europea. Al contrario que con la política comercial donde se optó por un enfoque federal y es competencia de la UE, con la política exterior ya desde los años 70 bajo el manto de la Cooperación Política Europea quedó establecido que su papel sería tratar de coordinar y aportar coherencia a la política exterior de los Estados Miembros. Esto dejaba a la UE como un actor secundario respecto a los estados en materia internacional y fue la base del sistema que ha ido evolucionando con los años.
Esta situación no implica que la UE no tenga nada que decir en política exterior, de hecho ha ido dotándose de instrumentos y competencias para fortalecer la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) que es como conocemos al intento de establecer una política exterior europea.
El tratado de Maastricht (1992) establece una organización unificando las comunidades europeas del momento y hace de la política exterior uno de los pilares de esta. A pesar de la importancia otorgada a la dimensión internacional de la UE en los Tratados, Bruselas es consciente del rol secundario que juega en asuntos internacionales, lo que explica las constantes reformas de la PESC en los siguientes tratados como Ámsterdam, Niza o Lisboa en busca de fortalecer esta dimensión comunitaria.
Entre las innovaciones presentadas en Lisboa (hasta la fecha el último tratado de la UE) más destacadas se encuentra el Alto Representante que ya figuraba en el proyecto de Constitución Europea como Ministro europeo de Exteriores pero que tras el rechazo francés y holandés se incorporó al Tratado de Lisboa como Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y de Seguridad.
Aunque la figura del Alto Representante ya existía desde el Tratado de Ámsterdam es en Lisboa donde se le otorga su dimensión actual. Su principal misión es coordinar y asegurar la coherencia de la acción exterior de la UE, dirige la PESC y la PSDC (Política de Seguridad y Defensa Común),es vicepresidente de la Comisión y dirige el Consejo de Asuntos Exteriores. Aunque dentro de la UE es uno de los cargos más importantes e influyentes ya que ostenta su “doble sombrero” como Alto Representante del Consejo y Comisario de relaciones exteriores, su capacidad de maniobra viene lastrada por la propia naturaleza de su misión, la de coordinar la política exterior de los estados miembros. Es decir, dejando claro que la competencia sobre Asuntos Exteriores sigue en manos de los estados miembros.
El Alto Representante también es la cabeza de otra de las novedades introducidas en Lisboa, el Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE) y que actúa como cuerpo diplomático europeo. El SEAE se compone de personal europeo proveniente del Consejo o la Comisión y del personal diplomático de los estados miembros, profundizaremos sobre esto más adelante.
Toma de Decisiones
El proceso de toma de decisiones es el siguiente: El derecho de iniciativa, al contrario que en el resto de asuntos comunitarios, no lo posee la comisión sino que es potestad del Alto Representante y los Estados Miembros. La Comisión podrá hacer propuestas conjuntas con el Alto Representante, pero nunca en solitario.
Una vez decidida la propuesta se envía al Consejo Europeo donde se decide por unanimidad con solo dos excepciones; existe la fórmula de la abstención constructiva en la que un estado renuncia a vetar una decisión para que pueda salir adelante pero no la aplicará, el único límite a la abstención constructiva es que no pueden utilizarla más de un tercio de los Estados Miembros, en cuyo caso se rechazaría la decisión. La segunda excepción consiste en la potestad del Consejo Europeo para pedir que una decisión concreta sea tomada bajo mayoría cualificada, sin embargo la decisión de pedir este cambio debe tomarse por unanimidad por lo que en la práctica es difícil que se produzca.
Las instituciones federales como el Parlamento y la Comisión se encuentran en un segundo plano en un proceso en el que toda la responsabilidad recae sobre los estados miembros. En el caso del Parlamento puede plantear preguntas y hacer recomendaciones que pueden ser ignoradas o no, su posibilidad de influir en la acción exterior es a través del control que tiene sobre los presupuestos comunitarios.
Estados Miembros
Teniendo claro que la política exterior en la Unión Europea tiene un carácter intergubernamental sería útil comentar brevemente las diferentes posturas de algunos países miembros al respecto.
Los Estados Miembros no tienen una única visión en política exterior y sus intereses y amenazas en ocasiones no coinciden, lo que dificulta la creación de una política exterior verdaderamente comunitaria. Si observamos como ejemplo a países como Francia, España e Italia encontraremos que los intereses estratégicos de los tres coinciden ampliamente y que sería relativamente sencillo llegar a un acuerdo entre ellos.
Por otro lado, si añadimos a otro país comunitario como Polonia encontramos un escenario completamente distinto. La prioridad estratégica de Polonia es garantizar su supervivencia como estado diluyendo la amenaza que consideran que genera Rusia para su territorio, esto le llevará a tomar determinadas decisiones en política exterior como apoyar fuertemente a la OTAN, mantener unas relaciones con Estados Unidos en los mejores términos posibles y una postura dura contra Rusia a favor de mantener la sanciones.
Para Francia o España, Rusia no supone una amenaza a su territorio y abogan por un acercamiento, ven la relación con Estados Unidos desde un punto de vista más crítico y plantean una mayor autonomía con respecto a la OTAN, además para ellos la inmigración desde el Norte de África es una cuestión estratégica de primer nivel cuando en Polonia ese problema simplemente no existe. Como bien lo expresó el Alto Representante, el español Josep Borrell: “Polonia vive en libertad gracias al Vaticano y a los EE.UU. Yo en cambio viví en España bajo la dictadura durante cuarenta años precisamente a causa del Vaticano y de los EE.UU. Así que no puedo decir que veo a los EE.UU. de la misma manera que Polonia”.
Este ejemplo muestra como por razones estratégicas, militares, históricas y económicas los países miembros de la UE tienen distintas prioridades y anhelos en política exterior, lo que unido a un sistema de toma de decisiones por unanimidad en el que 27 actores distintos deben ponerse de acuerdo y a una capacidad militar muy limitada provocan que la Unión Europea sea un actor secundario a nivel internacional comparado con otras grandes potencias a pesar de su enorme capacidad económica.
¿Europeización de las políticas nacionales?
Ya hemos visto como la Política Exterior es competencia exclusiva de los Estados Miembros pero, ¿cómo afecta la pertenencia a la UE a sus intereses nacionales? ¿Puede europeizarse la política exterior?
En primer lugar debemos tener en cuenta que la posibilidad de veto por parte de cualquier estado miembro opera en dos niveles; Uno más destructivo bloqueando posibles acuerdos y uno constructivo ya que las partes implicadas desean llegar a un acuerdo.
Los Estados Miembros saben que juntos tienen más poder e influencia internacional por lo que la voluntad de acuerdo juega en equilibro respecto a la posibilidad de vetar. Así la búsqueda de acuerdo hace que los intereses nacionales sean redefinidos, modificados, ampliados o reducidos constantemente creando una política nacional que no trata simplemente de exportarse y hacer que la UE la acepte sino que la manera en la que se defienden los intereses nacionales ocurre tras un proceso de negociación y modificación de las posiciones de partida.
Esto no quiere decir que los Estados siempre se comporten así y encontramos casos de intransigencia en los que esperan que la UE asuma sus postulados en Política Exterior y la conciben como una manera de tener más influencia. La actitud de Reino Unido como estado miembro es una prueba de ello.
La propia naturaleza de la UE favorece la cooperación y la europeización de los intereses nacionales. Cada Estado Miembro tiene un embajador en la UE, el Representante Permanente, que es un diplomático nacional bajo la autoridad de su gobierno pero que vive en Bruselas y desarrolla su trabajo en la UE. Todos los Representantes Permanentes se reúnen en un Comité, el COREPER (Comité de Representantes Permanentes) y este es uno de los órganos con más poder e influencia de la UE. Trata de llegar a un acuerdo sobre las propuestas de la comisión y elabora el orden del día del Consejo, si ya se ha llegado a un acuerdo en el COREPER el Consejo lo aprueba sin debate y si no el Consejo lo debatirá.
Las reuniones del Consejo no son sino la parte final de un proceso de negociación constante que se da en el COREPER. Es decir, tenemos un órgano permanente de la UE encargado de llegar a acuerdos donde los estados ceden constantemente, los representantes son permanentes lo que favorece el establecimiento de relaciones personales y complicidades que facilitan el acuerdo y donde los funcionarios, a pesar de pertenecer a los estados, tienen como incentivo laboral llegar a acuerdos europeos.
Con la representación consular ocurre lo mismo. La UE tiene sus propias embajadas independientes de las de los Estados miembros llamadas delegaciones y tienen las mismas funcionales que las embajadas nacionales, cualquier ciudadano de la UE puede pedir asistencia en ellas si lo prefiere a la de su estado o allá donde esté si su país no tiene representación. Esto podría llevar a los estados a cerrar sus embajadas para ahorrar costes ya que la UE hace la misma función, dejando solo aquellas que consideren más necesarias lo que dará mayor poder e influencia a la UE a medio largo plazo.
¿Hacia un horizonte europeo?
El político belga Mark Eyskens definió a Europa como “un gigante económico, un enano político y un gusano militar”, han pasado 30 años desde esas declaraciones pero no podemos decir que el tiempo las haya falseado. La UE sigue siendo un actor internacional con un peso muy inferior al que le corresponde por su poder económico por las razones que ya hemos mencionado; carencia de competencias propias en este sentido, diferencias fundamentales entre estados miembros y un proceso de toma de decisiones por unanimidad que lastra su capacidad de actuación.
En el futuro este problema puede persistir e incluso aumentar cuando se complete la futura ampliación en los Balcanes ya que añadirá más actores a un proceso ya complicado con 27 y con diferentes estrategias e intereses que pueden generar tensiones como sus relaciones con China. Es por ello que la Unión deberá reformar su proceso de toma de decisiones para dotarse de mayor agilidad y rapidez en la actuación junto a una mayor ambición en el ámbito militar (que tímidos e insuficientes avances como la PESCO parecen apuntar) para poder respaldar estas decisiones si quiere ser un actor internacional de peso.
Sin embargo,esta situación no implica que la UE sea un actor completamente irrelevante internacionalmente, la política comercial, donde la UE es un gigante, sí es competencia exclusiva de la Unión lo que lo coloca como un actor fundamental en la defensa del libre comercio mundial. Los Estados miembros ven como individualmente su poder se diluye y no pueden ejercer por si solos la influencia necesaria para defender sus intereses. La UE consta de unas estructuras centradas en la negociación y el acuerdo que a veces pueden resultar disfuncionales pero es la mejor manera que tienen muchos estados de influir internacionalmente en el mundo multipolar de hoy.
Henry Kissinger preguntó célebremente, ¿a quién llamo si quiero hablar con Europa? Hoy ya tenemos teléfono, nos falta tener algo que decir.
