Los avances de Biden en política industrial: Semiconductores y política climática

Tras un año de negociones y un acuerdo bipartidista, el martes 9 de agosto el presidente Joe Biden firmaba la Ley de CHIPS y Ciencia. Y aunque chips no es ningún acrónimo, lo cierto es que el Congreso de los Estados Unidos se puso creativo a la hora de elegir el nombre de este paquete de medidas destinado a reforzar la posición estadounidense en la crisis de semiconductores, bautizándola como la Creating Helpful Incentives to Produce Semiconductors (CHIPS) and Science Act.

Esta ley es el resultado de un proceso de negociaciones largo, tanto en el Senado con el Proyecto de Ley America COMPETES de enero de 2022, como en el Cámara de Representantes con el Proyecto de Ley USICA de abril de 2021. El resultado es una mezcla de estas dos iniciativas con apoyo bipartidista, pero sin el voto del Senador Bernie Sanders, por considerarla “un gigantesco regalo” a las grandes empresas del sector.

Curiosamente, en la Cámara de los Representantes la demócrata por California Sara Jacobs se abstuvo alegando conflictos de interés, ya que es la nieta del multimillonario fundador de Qualcomm, Irwin Jacobs.

En el corazón de las medidas encontramos un paquete de 52.700 millones de dólares dirigido a la producción y desarrollo doméstico de manufactura de chips, incluyendo considerables partidas para la formación de personal cualificado.

Recientemente, el Departamento de Comercio desgranó las primeras inversiones que se acometerán en la primavera de 2023: 28.000 millones para infraestructuras relacionadas con la fabricación de memorias, 10.000 millones para chips de nodos tecnológicos antiguos (usados frecuentemente en industrias que no tienen requisitos punteros para mantener los costes bajos) y 11.000 millones en programas de investigación.

Por poner en contexto estas inversiones, la Ley de Autopistas Interestatales y de Defensa de 1956 lanzada por el presidente Eisenhower supuso la inversión de 25.000 millones de dólares (283.000 millones actuales contando la inflación) para el despliegue de 66.000 kilómetros de autovías a lo largo del país.

Además, las inversiones tienen un marcado carácter restrictivo hacia China. Aquellas compañías que reciban fondos CHIPS tendrán prohibido construir fábricas de tecnologías avanzadas (nodos por debajo de los 40 nm) durante los próximos 10 años. Desde que se anunciara la ley, la administración Biden también ha prohibido a NVIDIA y a AMD la venta de sus nuevos modelos de procesadores gráficos, y viene presionando a la empresa holandesa ASML para impedir la venta de maquinaria litográfica a empresas chinas.

Lejos de ser una práctica novedosa, lo cierto es que Estados Unidos ha sido bastante eficaz a la hora de lastrar el desarrollo de la industria de semiconductores de su competidor asiático, que sigue siendo un importador neto con una alta dependencia en tecnología estadounidense y de sus  aliados.

Una coalición industrial para atravesar el Congreso

Las empresas del sector venían remando a favor del paquete de medidas de la Ley CHIPS desde hacía tiempo. Intel, que en enero de este año había anunciado la construcción de una planta de fabricación en Ohio, amenazaba con retrasar sus planes si el Congreso seguía frenando la ley.

El 15 de junio, un mes antes de su paso por el Congreso,los directores ejecutivos de 123 empresas del sector firmaban una carta reclamando su aprobación urgente. Entre los firmantes podemos encontrar los capitales más influyentes en la industria de los semiconductores (Intel, Microchip, AMD o TSMC, entre muchos otros), además de numerosas empresas no directamente involucradas en el sector (Microsoft, Amazon o Blackstone).

La respuesta pública por parte de la industria a las enormes inversiones federales tras la aprobación fue inmediata. Micron comunicaba sus planes de aumento en la fabricación de memorias en suelo doméstico. Global Foundries y Qualcomm renovaban acuerdos para expandir las capacidades de su planta en Malta, NY. La japonesa Mitsubishi Gas Chemical planea triplicar su producción de peróxido de hidrogeno en su planta de Oregón. Todo esto después de que TSMC y Samsung anunciasen en 2021 sustanciales inversiones en Arizona y Austin para construir  fábricas de tecnologías avanzadas.

Un elemento fundamental para entender el contexto de la aprobación de esta ley tiene que ver con el senador Manchin y su oposición a la agenda Build Back Better de la administración Biden. Tal y como describe el analista Adam Tooze, hace apenas unas semanas la agenda legislativa demócrata parecía haber sido enterrada por la feroz oposición republicana y por el sabotaje del senador de West Virginia y barón de la industria del carbón Joe Manchin; y con ella, el futuro político de Joe Biden.

Sin embargo, una negociación a última hora entre Manchin y el líder de la mayoría demócrata, Charles Schumer, permitió sacar adelante la Inflaction Reduction Act (IRA), que recoge un estímulo federal en políticas climáticas y de transición energética de 433.000 millones de dólares. Manchin había conseguido recortar sustancialmente el volumen de las inversiones (originalmente Biden prometió un paquete de 3,5 billones de dólares), además de comprometer gran parte de esos fondos en exenciones fiscales y ayudas directas, también a la industria de los combustibles fósiles.

En esto, las fechas son relevantes. Los republicanos desconocían las negociaciones de Manchin para la Ley IRA cuando aprobaron el 28 de julio la Ley CHIPS, y hubieran bloqueado esta última de haberlas conocido. De la noche a la mañana, la administración Biden había resucitado su agenda legislativa con dos de las leyes en política industrial más importantes de las últimas décadas, previo al receso veraniego y a las inminentes elecciones de medio mandato. Finalmente, la IRA superó su paso por el Congreso el 12 de agosto y fue firmada por Biden el día 16.

Los paralelismos entre Manchin y el conglomerado de intereses industriales que representa con los de la industria de los semiconductores son sustanciales. La Ley IRA ha acabado siendo aprobada porque el enorme volumen de inversiones directas en infraestructura (con cuantiosas subvenciones para la construcción de fábricas de baterías, coches eléctricos, energías renovables, o tecnologías de captura de carbono, entre muchas otras) ha permitido formar, quizás por primera vez en la historia de Estados Unidos, una coalición de intereses industriales orientada a las tecnologías para la transición energética.

Es esta coalición corporativa quien presionó al Congreso y a Manchin para tramitar la ley. De la misma forma, el paso de la Ley CHIPS por el Congreso quizás no habría sido exitoso si no hubiera sido por la presión ejercida por la coalición de empresas que, como mencionábamos antes, han remado a favor de ella. Esta situación es una consecuencia directa de la correlación de fuerzas en la política interna norteamericana.

Lo que significa para Biden

Los compromisos iniciales de la administración Biden iban en la dirección de reconfigurar la realidad norteamericana con una atrevida agenda legislativa apoyada en las reivindicaciones del ala progresista demócrata. Ese proyecto cayó en desgracia por la acción combinada de Manchin y la espiral inflacionaria provocada por la guerra en Ucrania.

Sin embargo, Biden ha conseguido atravesar el bloqueo con dos legislaciones que pueden alterar sustancialmente la economía política del país, pero lo hace alejado de sus intenciones iniciales. Los paquetes son atrevidos y mantienen algunos elementos clave de la política climática original, pero se apoyan en una política fiscal continuista (con exenciones fiscales y sin subidas significativas de impuestos), ayudas a fondo perdido y un inquietante apoyo a algunas demandas de las industrias contaminantes.

Además, lo hace bajo una retórica enfocada en la competición geopolítica con China y en la seguridad de suministro energético y de chips, muy lejana del horizonte transformador que proponía el Green New Deal. En todo caso, la acción legislativa de estos días, enfocada en la políticas climáticas y la inversión en semiconductores, certifica que a ambos lados del Atlántico los Estados están dando pasos para recuperar un papel director en la política industrial de sus países. Al menos de momento, esta resurrección legislativa ha servido a Biden para aumentar varios puntos su valoración en las encuestas.

Todavía están por ver los efectos que tendrán estas inversiones públicas mil millonarias en la industria, que históricamente ha estado caracterizada por unos altos niveles de innovación y competitividad. Unas políticas industriales bien dirigidas podrían poner el énfasis en nuevos estándares más transparentes y en fomentar la reusabilidad de estos componentes, dos realidades de las que carece actualmente.

Sobre todo porque los próximos avances van a darse en materias de altísima sensibilidad, como son la computación cuántica y la inteligencia artificial. Una barra libre de dinero público a determinadas corporaciones podría tener impactos negativos en la economía y en la sociedad, a pesar de las buenas intenciones que hay detrás de estos esfuerzos.