Refugiados en Ámerica: Declaración de Cartagena de 1984 ¿éxito o fracaso?
Entradilla
La Declaración de Cartagena de 1984 se trata de una iniciativa regional latinoamericana en materia migratoria. En ella se amplía por primera vez la definición de refugiado, considerando causas de desplazamiento forzado que no se contemplaron en la Convención de Ginebra de 1951.
Introducción
La intención de este artículo, además de explicar brevemente el contexto y las propuestas innovadoras de la Declaración de Cartagena, es recordar la existencia de las diferentes propuestas regionales alternativas a los grandes tratados jurídicos internacionales y contribuir a su visibilización en los análisis sobre asuntos mundiales.
Es importante recordar que los tratados surgen y se firman en momentos históricos determinados, donde buscan cubrir las necesidades más importantes del momento y, sobre todo, las de los Estados que la promueven. Las Naciones Unidas han sido el seno de las convenciones y tratados vinculantes más amplios a nivel global, conformando la base del derecho internacional.
Sin embargo, la situación mundial no es idéntica en todas las partes del mundo y las regiones han experimentado importantes cambios sociopolíticos, económicos y culturales hasta llegar a la actualidad. En otras palabras, no es sencillo ajustar una norma de carácter general en contextos variados y cambiantes. Es el caso de la definición establecida por la Convención de Ginebra sobre el Estatuto de Refugiados de 1951, la cual definió a la persona refugiada desde una visión marcada por el tipo de guerra que fue la II Guerra Mundial.
Frente a los limites determinados por el momento histórico de su creación, surgen alternativas regionales que se centran más en las necesidades específicas de la zona del mundo a la que pertenecen. Una de ellas fue la Declaración de Cartagena de 1984, donde en un contexto de guerras en Centroamérica, la definición de 1951 no era suficiente y se planteó, por primera vez, una ampliación del concepto de refugiado.
Al definir un concepto, le damos forma a través de las palabras. Lo creamos, pero al mismo tiempo lo limitamos, más aún si tenemos en cuenta la rigidez propia del lenguaje jurídico, donde cada palabra cuenta y puede derivar en diferentes interpretaciones.
La declaración de Cartagena
Antecedentes y contexto regional
Entre los años cincuenta y sesenta se produjo un incremento en los flujos migratorios en el Caribe. Los instrumentos en materia de asilo internacional y regional resultaban insuficientes para abarcar la demanda de las solicitudes de asilo. Es por lo que, con motivo de dar respuesta a las situaciones de desplazamiento forzado en América, se celebró en 1965 la Segunda Conferencia Interamericana Extraordinaria de la Organización de los Estados Americanos (OEA) en Río de Janeiro, donde se recomendó la preparación de un proyecto de Convención sobre refugiados.
El principal desafío a tratar, además de acoger a las grandes masas de desplazados, era el perfil de los refugiados, ya que ni los marcos normativos y ni las experiencias humanitarias de los países de la región se encontraban capacitados para afrontar el desafío que suponía la diversidad de las personas migrantes. Lo mismo sucedió en las dos décadas siguientes hasta llegar a los años ochenta, donde parte de los Estados de la región centroamericana se encontrarían en guerra.
Por tanto, llegamos a los años ochenta con la necesidad de encontrar un marco normativo coherente y ajustable a este nuevo contexto. Vista la experiencia hasta el momento, también debía ser flexible para poder servir de base a desafíos futuros y poder brindar debidamente protección a quienes la requerían. Estas preocupaciones fueron recogidas en los informes del Coloquio de Tlatelolco de 1981 y por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos de 1981 y 1982.
Del mismo modo, las carencias del Sistema Americano de recepción de refugiados quedaron recogidas en dos documentos de gran importancia que surgieron durante las negociaciones de paz en Centroamérica, previos a los acuerdos de Esquipulas, los cuales dieron fin a los conflictos armados. El primero de ellos fue un estudio comparativo original llevado a cabo por el convenio de cooperación OEA-ACNUR donde se recogió que “el Sistema Interamericano [...] carece de una definición de refugiado que se adecue a las necesidades que plantea en estos momentos la afluencia en gran escala”.
Es importante recordar que la OEA fue la primera organización de carácter global en el continente americano. Organizaciones similares fueron lanzadas en todos los continentes con el objetivo de emular procesos de integración similares al europeo. Con el tiempo surgirían nuevos procesos de integración subregional con diferentes objetivos y limitaciones geográficas.
El segundo documento fue el Acta Contadora de la Paz y Cooperación en Centro América llevada a cabo por el Grupo Contadora, también recogida en su Documento de Objetivos, ambos de 1983. Esta asociación de Estados latinoamericanos se formó con el propósito de participar como bloque en las negociaciones de paz en Centroamérica y poner fin a los conflictos armados.
Por tanto, nos encontramos en un contexto donde se dan diferentes esfuerzos para promover la paz. La cooperación y el dialogo fueron claves en las negociaciones para poder conceder las necesidades humanitarias adecuadas y dar protección al creciente número de migrantes que se veían forzados a huir por los diferentes tipos de violencia en la región.
Contexto y características de la declaración de Cartagena, ¿qué la hace diferente?
Es un documento internacional de carácter regional, no vinculante, adaptado por los seis Estados de Centroamérica y por el mencionado Grupo Contadora. Se trata de una declaración que fundamenta los principios y avances para la protección de refugiados en América Latina, sirviendo como inspiración para futuros documentos. Pero ¿por qué es así?
En primer lugar, la Declaración se adoptó en un contexto en el que los Estados de la región se encontraban en procesos de adhesión a los instrumentos internacionales, de los cuales la mayoría aún no formaban parte. En Cartagena, los Estados signatarios se comprometieron a asumir los estándares del derecho internacional establecidos por la Convención de 1951 y su Protocolo Adicional de 1967.
Por otro lado, el principal motivo de su carácter innovador es que por primera vez se amplía la definición de 1951, incluyendo a los desplazados internos, mencionados en Ginebra. Abarca la recepción de refugiados desde una perspectiva multidimensional, considerando por primera vez derechos económicos, sociales y culturales de los solicitantes de asilo.
Principalmente, considera que la amenaza a la vida, seguridad o libertad de una persona también se puede dar en contextos de violencia generalizada, conflictos internos o violaciones masivas de los derechos humanos. Los Estados comprendieron que el “temor fundado de persecución” no es el requisito fundamental para la solicitud de asilo.
En otras palabras, traslada el foco de amenaza individual hacia una comprensión de un escenario o contexto de violencia generalizada, donde el peligro se encuentra mucho más descentralizado. Además, recoge el principio de no devolución y hace un llamamiento a la búsqueda de soluciones duraderas con propuestas como la repartición voluntaria, integración local y tratar de resolver los problemas que originan los desplazamientos forzados.
Se trata de un enfoque regional “propio” que da relevancia a los órganos de Derechos Humanos del Sistema Interamericano para la protección de solicitantes de asilo y refugiados. La Declaración de Cartagena apuesta por la búsqueda de soluciones a largo plazo, para ello enfatiza la importancia de la cooperación y el compromiso entre Estados, siendo “un marco de cooperación y solidaridad regional para fortalecer la protección internacional de las personas refugiadas, desplazadas y apátridas en américa latina y el caribe”.
Por otra parte, fue impulsora de una ola de adhesiones a los instrumentos internacionales para la protección de los derechos humanos. Tras haber firmado la declaración, un importante número de Estados incluyeron derechos sobre el asilo en sus constituciones. Una de las características de estas normativas internas es reconocer las necesidades diferenciadas de protección entre hombres, mujeres y menores.
Cartagena +30 y Plan de Acción de Brasil
A lo largo de 2014 se celebra el treinta aniversario de la Declaración, denominándose Cartagena +30. Se trató de un proceso conmemorativo llevado a cabo a través de cuatro reuniones subregionales donde participaron más de 30 gobiernos, 150 organizaciones de la sociedad civil y organismos internacionales.
Se dialogó y reflexionó sobre los desafíos actuales y la eficiencia con la que se han abordado los procesos migratorios hasta la fecha, tratando de impulsar un nuevo marco estratégico común para la situación actual y poder garantizar seguridad y protección a los desplazados en la región.
La conclusión de Cartagena +30 fue la Declaración y el Plan de Acción de Brasil, firmados el 3 de diciembre del 2014. Este plan se enfoca en la erradicación de la detención de menores -niñas, niños y adolescentes- migrantes. Durante este proceso se tuvieron en cuenta las consultas y propuestas llevadas a cabo por la Corte Internacional Interamericana.
América Latina y el Caribe acogen a 6 millones de desplazados internos, refugiados, solicitantes de asilo y apátridas. Otro de los puntos de esta hoja de ruta fue la erradicación de la apatridia en la región, sumándose a la línea de la campaña global de ACNUR para erradicar la apatridia en el mundo para 2024. Los Estados recordaron que toda persona cuenta con derecho a una nacionalidad y que la apatridia se trata de una violación de los derechos humanos.
El 28 de septiembre de 1954, las Naciones Unidas definieron en la Convención sobre el Estatuto de Apátridas a aquellos que viven en situación de apatridia como «una persona que no es considerada como nacional suyo por ningún Estado conforme a su legislación». En América Latina y Caribe numerosos países son signatarios de esta Convención, además algunos se han sumado a la Convención para reducir los casos de Apatridia de 1961.
Por último, con la vista puesta en 2024, el Plan de Acción de Brasil cuenta con una mirada al futuro para cumplir sus objetivos en 10 años. Actualmente nos encontramos a dos años de llegar a esta fecha.
Conclusiones
A pesar de que la Declaración ha sido incorporada en la legislación de 15 países de América Latina, su aplicación real ha sido prácticamente nula. Los sistemas de asilo de los Estados siguen sin ser capaces de ajustarse a la variedad de los perfiles de los migrantes. Además, los procedimientos para decidir sobre las solicitudes de asilo son enormemente lentos y pueden demorase durante años.
Los enfoques regionales han sido un paso adelante, gracias al espíritu y la visión de Cartagena se abrió la puerta a la ampliación del concepto de refugiado. Sin embargo, hoy nos encontramos a dos años del cuarenta aniversario de la convención latinoamericana y los Estados receptores siguen manteniendo serias dificultades para aplicar la definición debidamente. Las principales dudas provienen por interpretar los motivos del desplazamiento y su naturaleza, ya sea individual o colectiva.
Se acerca el momento en el que los gobiernos deban volver a dialogar y reflexionar para encontrar una solución viable y poder ajustar sus intereses a los estándares regionales e internacionales de protección de refugiados y de los Derechos Humanos. Aún falta mucho camino por recorrer.
