Serbia, entre Rusia y Europa

En 2009, conforme al artículo 49 del Tratado de la Unión Europea, Serbia presentó formalmente su solicitud de adhesión a la organización, obteniendo el estatus de candidato por unanimidad del Consejo en 2012. Un año más tarde entró en vigor del Acuerdo de Estabilización y Asociación UE-Serbia, que comprendía los 35 capítulos del acervo que Serbia debía cumplir para para su eventual incorporación como estado miembro.

Desde la apertura de los capítulos 32 (control financiero) y 35 (normalización de las relaciones entre Serbia y Kosovo) en 2015, se han abierto 22 capítulos y cerrado provisionalmente dos. Durante este proceso, el país balcánico ha ido progresando en el cumplimiento de los Criterios de Copenhague, esto es, los requisitos de adhesión a la UE en materia política, económica y de adopción del acervo comunitario.

No obstante, en 2022, el informe Serbia de la Comisión Europea señaló un descenso interanual del 64% al 45% en el índice de alineamiento de Belgrado con las declaraciones más importantes del Consejo y del Alto Representante en lo que respectaba a la guerra de Ucrania. La afinidad de las élites serbias con la narrativa impulsada por Moscú tras la invasión de Ucrania en 2022 generó preocupación en una Comisión que, desde entonces, ha planteado inquietudes sobre la dirección estratégica que Belgrado podría tomar en el mediano y largo plazo.

En pocas palabras, Bruselas teme que la influencia de Moscú en la política exterior de Belgrado amenace el camino europeo de Serbia.

Rusia: un aliado estratégico de Serbia

La casi total dependencia serbia del gas y del crudo rusos pueden explicar, parcialmente, el choque entre la política exterior de Belgrado y la de Bruselas. La gran mayoría del suministro de gas en Serbia proviene de Rusia y, en 2009, la compañía estatal rusa Gazprom Neft adquirió el 50% de las acciones de la petrolera serbia NIS.

Tras la invasión rusa de Ucrania en febrero de 2022, el presidente de Serbia, Aleksandar Vucic, anunció la firma de un acuerdo con el presidente ruso, Vladimir Putin, para la compra de gas a Moscú en condiciones "extremadamente favorables".

A su vez, desde 2014, Serbia ha recibido asistencia militar de Moscú en forma de tanques T-72 o aviones de combate MiG-29 y, desde 2013, Serbia ostenta el estatus de estado observador en la Organización del Tratado de Seguridad Colectiva, una alianza militar liderada por Rusia y compuesta por los estados postsoviéticos de Kazajistán, Bielorrusia, Armenia, Tayikistán y Kirguistán.

Belgrado mantiene una postura de neutralidad militar debido a los bombardeos de la OTAN sobre su territorio durante la guerra de Kosovo, en 1999. Además, la intervención de la OTAN en el conflicto serbokosovar contribuyó al deterioro de las relaciones entre Occidente y Rusia, puesto que Moscú la interpretó como una expansión de la esfera de influencia occidental al este y la consideró parte de una estrategia militar más amplia para debilitar a Rusia y cercarla militarmente.

Ello generó inquietudes en Moscú acerca de su seguridad y posición geopolítica, puesto que los Estados Unidos fueron capaces de imponer su voluntad y debilitar a quienes se oponían a su influencia.

Por consiguiente, el interés de Rusia por evitar la expansión de la OTAN coincide con el hecho de que Serbia es el único país balcánico que no aspira a ingresar en la organización. Sin embargo, cabe mencionar que, pese a mantener una postura neutral, Serbia participa en el programa Asociación para la Paz de la OTAN y ha contribuido a varias misiones de la Política Común de Seguridad y Defensa de la Unión Europea, lo que refleja la ambivalencia de la política exterior de Serbia en las últimas décadas.

Belgrado y Moscú, a su vez, comparten el interés de evitar la independencia de Kosovo, un país parcialmente reconocido desde que, en 2008, su parlamento proclamara unilateralmente la independencia. Ese mismo año, Serbia organizó una resolución en la Asamblea General de la ONU para solicitar a la Corte Internacional de Justicia una opinión consultiva sobre si la declaración unilateral de independencia respetaba el Derecho Internacional.

Sin embargo, en 2010, la Corte concluyó que dicha declaración no violaba ninguna regla del Derecho Internacional, ya que no se llevó a cabo por medios violentos, y que la vulneración del principio de integridad territorial se limitaba a relaciones interestatales.

Como miembro permanente con derecho a veto en el Consejo de Seguridad, Rusia se ha negado a reconocer la independencia de Kosovo, impidiendo su ingreso en las Naciones Unidas. Moscú también ha brindado respaldo político a Belgrado en otros asuntos. Por ejemplo, en relación con el Tribunal Penal Internacional para la ex Yugoslavia, actual Mecanismo Residual Internacional para Tribunales Penales, Rusia ha defendido el enfoque de Serbia hacia el tribunal, alegando falta de imparcialidad.

A cambio, a pesar del apoyo verbal de Serbia a la integridad territorial y la soberanía de Ucrania, Belgrado se opuso a seis de las siete resoluciones de la Asamblea General que condenaban la anexión rusa de Crimea en 2014 y no respaldó ninguna declaración de la UE con respecto a las acciones emprendidas por Rusia.

En marzo de 2022, Serbia apoyó una resolución de la ONU condenando las acciones de Rusia en Ucrania y defendiendo la integridad territorial y la independencia política de los estados. No obstante, se trataba de una estrategia para mejorar la imagen de Serbia ante los líderes occidentales sin socavar sus relaciones con Moscú, dado que la resolución no incluía la imposición de sanciones.

Una encuesta realizada en Serbia en julio de 2022 por Demostat mostró que uno de cada cuatro serbios apoyaba la falta de imposición de sanciones a Rusia. En este contexto, la Comisión Europea destacó la falta de alineación de Serbia con el Marco de Negociación UE-Serbia y con una parte relevante de las declaraciones del Alto Representante, dado que Belgrado ignoró las medidas restrictivas de la UE contra Moscú.

Serbia y Rusia comparten la religión ortodoxa, la historia o la cultura eslavas, lo que se conoce como la “hermandad eslava”. Rusia ha empleado su poder blando para difundir narrativas pro-Kremlin en Serbia a través de medios de comunicación como Sputnik o RT, que a menudo cubren cuestiones geopolíticas y de actualidad relacionadas con Rusia o los Balcanes, relevantes para la audiencia serbia.

Destacan así representaciones de los ucranianos como nazis, acusaciones de que Ucrania inició el conflicto con Rusia o críticas a la UE por otorgar el estatus de candidatos a la adhesión a Ucrania o Moldavia, estados que no controlan todo su territorio.

Serbia y su apuesta por Europa

Pese al apoyo de Rusia en la participación de las comunidades serbias en la vida política de Kosovo o en delimitación de fronteras entre ambos, el reconocimiento ruso de la independencia unilateral de las repúblicas del este de Ucrania ha contribuido a aumentar el escepticismo de Belgrado hacia Moscú.

Asimismo, mientras la OTAN declaró que estaría preparada para intervenir en el norte de Kosovo, debido al conflicto de Ucrania, el apoyo ruso a Serbia no quedaría garantizado. Cabe también destacar que la imagen de rusia como una gran potencia en el plano internacional ha quedado debilitada por el resultado de la guerra de Ucrania, la inestabilidad interna, la expansión de la OTAN a Suecia y Finlandia o, incluso, el potencial acercamiento de Turquía a la Unión Europea.

Por ello, a pesar del arraigado apego de la opinión pública serbia a la narrativa impulsada por Moscú y la falta de identidad europea en el país balcánico - una encuesta realizada por Ipsos en 2022 revela que un 44% de los serbios estaba en contra de la adhesión a la UE, frente a un 35% a favor -, es posible que un potencial debilitamiento económico y militar de Rusia impulsen el compromiso de las élites serbias por cumplir los requisitos necesarios para entrar en la Unión Europea.

De hecho, ya se observan avances significativos de Serbia en el cumplimiento de ciertos capítulos del Acuerdo de Estabilización y Asociación UE-Serbia.

La UE ha jugado un papel fundamental como facilitador de los diálogos de normalización de relaciones y reconocimiento mutuo entre Belgrado y Pristina en 2011. Asimismo, Europa promovió la firma del Acuerdo de Bruselas en 2013 o, recientemente, ha fomentado la implementación de un acuerdo para la normalización de relaciones diplomáticas, que espera ser firmado a finales de año.

La percepción de la UE como el actor que ofrece soluciones realistas al conflicto en Kosovo se ha fortalecido con la inclusión de las obligaciones derivadas del nuevo acuerdo en el proceso de adhesión de Serbia y Kosovo a la UE. Cabe añadir que ambas partes han aceptado que el incumplimiento del acuerdo tendrá consecuencias negativas en términos de ayuda y acceso a la UE y que su implementación será supervisada por una comisión legalmente vinculante con representantes de ambos países y de la Unión Europea.

La UE cuenta con una ventaja estratégica para capitalizar en su favor la incertidumbre que atraviesan las relaciones entre Serbia y Rusia. En 2018, un 70,3% de las exportaciones serbias, 15.500 millones de euros, tuvieron como destino a la UE, mientras que solo el 5,6% se dirigieron a Rusia.

Además, la UE se ha posicionado como el principal prestamista y donante de Serbia, otorgando 3.600 millones de euros a través de programas regionales y de ayuda para la preadhesión desde 2007. A cambio de recibir estos fondos, el país balcánico ha logrado significativos avances en la lucha contra la corrupción, en la independencia del sistema judicial y en el manejo de fuerzas competitivas y de mercado dentro de la UE, tal y como menciona la Comisión en el Informe Serbia 2022.

Uno de los principales obstáculos para el progreso de Serbia hacia la adhesión a la Unión Europea radica en la falta de voluntad política tanto por parte del gobierno serbio como del gobierno kosovar para alcanzar un acuerdo. Un ejemplo reciente de ello fue el voto en contra de la membresía de Kosovo en el Consejo de Europa por parte de Serbia. Este tipo de desavenencias dificulta el proceso de integración y la firma del acuerdo esperado para finales de 2023.

Las élites serbias temen que un acuerdo con Kosovo pueda ser percibido como un debilitamiento del estado serbio, lo que podría generar una crisis de identidad y de estado. Hasta que Belgrado encuentre una solución aceptada internamente para Kosovo, Serbia dependerá del respaldo diplomático de Rusia en el Consejo de Seguridad para evitar el reconocimiento de la independencia del territorio de mayoría albanesa.

En lugar de abrazar plenamente los valores europeos liberales y democráticos, las élites de Belgrado han descrito la adhesión a la UE como una oportunidad para incorporarse a una institución que promueve la estabilidad, la modernización y que brindaría al país apoyo financiero o mejores perspectivas en materia de empleo.

La condición de Serbia como un “estado pequeño” y el pragmatismo en su política exterior explicarían una posible alianza con la Unión Europea, en caso de que esta sea percibida como un actor más fuerte que Rusia a nivel global de cara a futuro. Siguiendo esta línea, varios académicos ya han defendido la idea de que Serbia ha suavizado su postura sobre Kosovo, adecuándose así a las expectativas de la Unión Europea en un intento de anticiparse a los acontecimientos geopolíticos.

Conclusión

En resumen, y a modo de breve conclusión, el beneficio económico que Serbia puede obtener al unirse a una organización que, entre otros asuntos, abandera la promoción del diálogo entre Pristina y Belgrado, parecen ser una alternativa viable a la dependencia de la importación de materias primas e hidrocarburos a bajo coste y a las garantías de seguridad y protección de la integridad territorial que ofrece Moscú.

En un orden internacional cada vez más polarizado, la población serbia deberá elegir entre preservar una política exterior independiente y mantener lazos estrechos con Rusia, una nación con la que mantiene fuertes vínculos históricos y culturales, o unirse a la UE y cumplir con los requisitos comunes a todos los estados miembros.

Es esencial considerar que, de acercarse más a la Unión Europea, Serbia, que alguna vez lideró la antigua Yugoslavia, pasaría a ceder una parte de su soberanía a una institución supranacional con una identidad y valores de los que algunos de sus ciudadanos pueden sentirse relativamente alejados. Ello podría dar lugar a una crisis interna y a un conflicto entre las identidades y narrativas más próximas a Rusia y aquellas que se inclinan hacia Europa.