El Mar de China Meridional: ¿Punto final al Derecho Internacional?

Mi pelota, mi mar, mis normas

A las personas nos gusta tener razón, es un instinto que viene ligado de forma natural a la condición humana.  Por ello, a menudo nos frustramos cuando nos encontramos con opiniones y normas que restringen o, directamente, anulan nuestras pretensiones. Los sistemas normativos nos parecen, entonces, molestos. Como las personas, los Estados también comparten anhelos e intereses propios. Es aquí donde entra el Derecho Internacional como instrumento regulador de su comportamiento. 

Pese a su incontestable peso en la organización del sistema internacional actual, este instrumento tiende a encontrarse con un obstáculo infranqueable: la recurrente falta de efectividad en su aplicación. Serbia, Iraq, Ucrania o Gaza son sólo algunos ejemplos de la inoperatividad del Derecho Internacional como medio de disuasión, control y resolución de conflictos. 

Como si de un niño dueño de la pelota se tratara, las grandes superpotencias -especialmente aquellas con derecho a veto en el Consejo de Seguridad- defienden o reniegan de las normas del juego en función del resultado del partido. En este sentido, la contienda por el Mar de China Meridional representa un ejemplo perfecto del triunfo de una visión realista y pragmática de las relaciones internacionales sobre el ideal liberal de las mismas.

En el tablero geopolítico actual, el Mar de China Meridional es considerado como uno de los puntos en disputa a controlar más importantes -si no el que más. Esta importancia se debe principalmente al elevado volumen comercial que se mueve por sus aguas, su peso en la industria pesquera, la presencia de reservas de petróleo y gas y, de forma más importante, su estratégica posición militar. 

Estos alicientes han provocado que, desde hace tiempo, las principales potencias mundiales busquen incrementar su influencia o presencia en estas aguas, con una de ellas destacando por encima del resto. Desde la publicación en 1947 de la famosa línea de once puntos[1], y su reducción a nueve en 1953, China ha reclamado la jurisdicción territorial de este enclave, argumentando la posesión de "derechos históricos" fundados en el “Derecho Internacional General”. 

En el año 2012, China endureció su discurso adoptando un tono sustancialmente más agresivo. Esta creciente ambición llevó aparejada una fuerte crecida en los niveles de ansiedad de los países en la región. Los fallidos intentos de reconducir la situación a través del Derecho Internacional han arrastrado a países como Vietnam y Filipinas a buscar el cálido abrazo del omnipresente Tío Sam.

Vietnam y su manual de resistencia

Desde su independencia en 1945, Vietnam ha sufrido la constante amenaza del vecino del norte hacia su extensa costa. En el año 1974, China se apoderó por la vía armada de las Islas Paracelso, así como seis islotes de las Spratly en 1988. Desde entonces, y apoyándose en la famosa Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (UNCLOS en sus siglas inglesas) -la cual China afirma respetar- Vietnam viene librando una batalla constante en defensa de su soberanía.

A nivel bilateral, y después de la plena normalización de sus relaciones en 1991, los dos países mantuvieron interacciones relativamente "estables" hasta el año 2008, con incidentes menores relacionados con prohibiciones de pesca, disputas territoriales sobre archipiélagos y acuerdos de exploración y extracción de petróleo. Desde 2009, la situación ha ido deteriorándose gradualmente. La adopción de una posición más asertiva por parte de las autoridades chinas ha obligado a Vietnam a adoptar una retórica más dura. 

En 2011, después de que China presentara ante la ONU una serie de mapas en los que estaba presente la línea de los nueve puntos, Vietnam emitió una protesta formal al gobierno chino. Se refirieron a ella como una “línea legalmente infundada, contraria a los parámetros legales establecidos por UNCLOS.” 

Un intento de devolver las relaciones a términos más amistosos se produjo en octubre del mismo año, bajo el "Acuerdo sobre Principios Básicos que Guían la Resolución de Problemas Relacionados con el Mar.” El objetivo de este documento era “hacer esfuerzos para ampliar el entendimiento común, reducir las diferencias y promover continuamente las negociaciones, siguiendo una actitud constructiva.” No pasó mucho tiempo hasta que dicho acuerdo se revelara ampliamente insuficiente.

La opción bilateral no ha sido la única herramienta que Vietnam ha utilizado para defender su postura. A nivel regional, las autoridades vietnamitas han respaldado diferentes iniciativas lanzadas por la Asociación de Naciones de Asia Sudoriental (en inglés, ASEAN) como una manera de proteger sus propios intereses. Ejemplo de esto es la cumbre celebrada por la ASEAN en mayo de 2014, en la que se emitió una declaración común denunciando la “nueva política imperial china.” 

Sin embargo, esta organización se encuentra fuertemente condicionada por su débil estructura interna, basada en decisiones tomadas por consenso. Este enfoque ha limitado significativamente su capacidad para formar un frente común contra las pretensiones de China. 

Dicha realidad quedó reflejada en 2016, cuando el gobierno de Malasia retiró una declaración común sobre el Mar de China Meridional horas después de ser emitida, señalando la urgente necesidad de introducir nuevas enmiendas. 

Aparte de estos episodios, Vietnam también ha confiado en ciertas organizaciones internacionales para defender su posición. En 2009, las autoridades vietnamitas enviaron un informe parcial a la Comisión de Límites de la Plataforma Continental[2] con respecto a las injerencias chinas en los extremos norte y sur de su frontera. En un movimiento aún más ambicioso, Vietnam planteó en el año 2019 la posibilidad de iniciar un procedimiento contra China en la Corte Permanente de Arbitraje.

Filipinas, un inesperado quebradero de cabeza

La batalla legal planteada por los vietnamitas podría ser asimilada a unas pequeñas picaduras de mosquito; molestas, pero lejos de constituir una amenaza real. Filipinas, sin embargo, sí que ha sido capaz de asestar una auténtica dentellada en el armazón legal del dragón.

Las Islas Spratly y los Atolones Thomas y Scarborough han constituido los mayores puntos de fricción entre ambos países. Al igual que Vietnam, Filipinas se ha resguardado a la sombra del paraguas legal brindado por UNCLOS. En términos de política externa, Filipinas siempre ha tratado este asunto como uno de máxima importancia en términos de seguridad nacional. Siguiendo esta idea, Filipinas se ha revelado como el adversario más persistente y eficiente de China en el ámbito legal internacional. 

En 2011, solicitó a la República Popular China iniciar un procedimiento a través de la Corte Internacional de Justicia (ICJ en inglés) para que pudiera emitir un fallo sobre el asunto. China, por su parte, se negó a dar su consentimiento a este proceso, un requisito fundamental para que la ICJ pudiera examinar el caso. 

En julio del mismo año, las autoridades chinas volvieron a rechazar una propuesta similar, esta vez bajo el Tribunal Internacional de Derecho del Mar. Pese a la constante negativa para encauzar el conflicto por trámites legales, el gobierno filipino finalmente se atrevería a dar un valiente paso hacia delante, arrastrando al gobierno chino a un proceso integral.

El 21 de junio de 2013, la Corte Permanente de Arbitraje (PCA en inglés) estableció un tribunal internacional sobre el asunto del Mar de China Meridional después de una solicitud por parte de Filipinas. 

Pese a que China no aceptara la autoridad del tribunal y se negara a participar en el proceso, el anexo VII de UNCLOS, en el que se reconoce el arbitraje como método de resolución de conflictos, establece en su artículo nueve que la falta de defensa por una de las partes no constituirá, en caso alguno, un obstáculo para la continuación del procedimiento. Apoyándose en este punto, la Corte continuó con el procedimiento, emitiendo su fallo el 12 de julio de 2016. 

El fallo fue celebrado por las grandes potencias internacionales como una aplastante derrota pública para China. Entre sus conclusiones, se establecían: la ausencia de una base legal sólida en las pretensiones del Gobierno Chino, la imposibilidad de que los islotes artificiales construidos por el gigante asiático pudieran generar una Zona Económica Exclusiva, la ilegalidad de las operaciones industriales y militares chinas en estas aguas y, de igual manera, el daño ambiental producido por ellas. 

La respuesta del gobierno de Xi Jinping no se hizo esperar, refiriéndose al fallo como “completamente ilegítimo, un trozo de papel desperdiciado,” y estableciendo su “no participación, no reconocimiento, no aceptación y no cumplimiento del mismo.”

Menos mal que siempre está el Tío Sam

Pese a la contundente sentencia, el fracaso de Filipinas y la comunidad internacional para forzar su cumplimiento permitieron a China continuar y aumentar su presencia en la región. La elección de Rodrigo Duterte en 2016 supuso un giro en la política exterior del país, alejándose de la órbita estadounidense y cortejando a la administración china. 

Esto motivó una reacción cautelosa hacia el fallo por parte del Gobierno Filipino. A cambio, China respondió con atractivas inversiones económicas, a la vez que se comprometía a reducir el nivel de agresividad de su armada.

A esta pasividad por parte del gobierno de Duterte se unió la incapacidad de la comunidad internacional para frenar las aspiraciones chinas. El temor a una escalada de tensiones que amenazara la estabilidad de los mercados se tradujo en una reducción de la agresividad mostrada inicialmente por la administración Obama, que en ese momento apuraba su segundo mandato. 

Por su parte, las autoridades europeas, condicionadas por su falta de autonomía militar, estratégica y económica, recibieron la situación como un sapo más que tragar que permitiera mantener el ya delicado status quo. Con todo, los continuos envite de Vietnam y Filipinas por la vía legal no parecen haber logrado domar al dragón, cuya sombra se proyecta cada día un poco más sobre la región.

Vietnam y Filipinas, tras haber perdido la fe en el Derecho Internacional como medio capaz de garantizar su protección, han adoptado una postura basada en el refuerzo de su relación bilateral con los Estados Unidos. En los últimos años, el número de acuerdos militares alcanzados y maniobras realizadas entre estos países ha aumentado significativamente.

En el caso vietnamita, esta tendencia se materializó ya en los años 2011 y 2015 con la firma de varios acuerdos de seguridad. A través de estos, se amplió la colaboración en determinadas áreas críticas, desde la seguridad marítima -con la flota vietnamita recibiendo importantes inversiones- hasta la mejora en las relaciones de los servicios de inteligencia. En el año 2018, el ejército vietnamita se unió a Estados Unidos y sus aliados en el RIMPAC, el ejercicio de guerra marítima más grande del mundo.

Por su parte, Filipinas -aunque renqueante en determinados momentos- ha mostrado una línea de actuación parecida. Pese a que la Constitución filipina de 1987 prohíbe la presencia de bases militares extranjeras en su territorio, es por todos conocido que, en el juego político, donde existe una voluntad, aparece un medio. En estos términos, Benigno Aquino, por entonces presidente de Filipinas, firmó en el año 2013 el Acuerdo de Cooperación en Defensa Reforzada (EDCA en inglés) con la administración Obama. 

A través del mismo, se permitía a las fuerzas estadounidenses el acceso temporal a cinco bases militares de titularidad filipina. Los analistas internacionales observaron este movimiento como una jugada brillante para debilitar la estrategia China en el Sudeste Asiático. Además, pese al revés que supuso inicialmente la llegada de Duterte, finalmente las inversiones chinas no llegaron a materializarse, al ser clasificadas la mayoría de ellas como “inviables.” 

Este hecho, unido a la elección de Bongbong Marcos como presidente, parecieron devolver al país hacia el lado estadounidense, al menos en el corto-medio plazo. Prueba de ello parece ser la reciente incorporación de cuatro nuevas bases al EDCA -dos de ellas a escasos cientos de kilómetros de Taiwán-, así como los continuos ejercicios militares conjuntos de las armadas filipina y estadounidense.

El conflicto del Mar de China Meridional no invita al optimismo. A priori, no parece vislumbrarse ninguna opción sencilla en el horizonte. Más teniendo en cuenta la exorbitante diferencia en poder disuasorio que arroja la vía militar frente a la legal. Esta situación, que refleja un fuerte paralelismo con el caso ucraniano, debería hacer reflexionar a la comunidad internacional sobre el peso que el Derecho Internacional juega hoy en día como medio de disuasión, control y resolución de conflictos. 

La historia contemporánea nos muestra cómo la prevalencia de un método sobre otro parece estar ligada a la presencia de un hegemón que sea capaz de imponer su propio sistema. Los años posteriores a la Segunda Guerra Mundial o la caída de la Unión Soviética dan buena cuenta de ello, siendo periodos de un enorme florecimiento en los mecanismos legales internacionales. 

Por tanto, la pelota parece quedar en manos de los actuales líderes mundiales, confrontados por dos opciones: romper con la historia y seguir el partido o, por el contrario, marcharse y precipitarse hacia ella.

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[1] Línea dibujada por las autoridades chinas por la que reclama como suyo el territorio del Mar de China Meridional

[2] Órgano creado por UNCLOS encargado de examinar los datos presentados por los Estados ribereños sobre la determinación de los límites exteriores de la plataforma continental