¿Cómo se entra en la Unión Europea?

En 1951 nacía la Comunidad Europea del Carbón y el Acero (CECA) conformada por seis países, Francia, Alemania Occidental, Italia, Luxemburgo, Países Bajos y Bélgica. Se iniciaba así un proceso de transformaciones, uniones y ampliaciones que culminaría en la creación de la Unión Europea en 1993. De los seis socios iniciales hemos pasado a veinte siete estados miembros, que han ido uniéndose a través de ampliaciones periódicas. Tras el Brexit conocemos perfectamente el Artículo 50 y cómo se sale de la Unión Europea pero, ¿cómo se entra? Hoy hablamos del proceso de adhesión.

¿Qué dicen los tratados?

La adhesión se recoge en el Articulo 49 del Tratado de la Unión Europea (TUE) que establece que cualquier estado europeo podrá solicitar el ingreso como estado miembro siempre que respete los valores recogidos en el artículo 2. Estos valores son; “El respeto a la dignidad humana, libertad, democracia, igualdad, el estado de derecho y el respeto a los derechos humanos, incluyendo el respeto de los derechos de las minorías. Estos valores son fundamentales para mantener sociedades plurales en las que la no discriminación, la tolerancia, justicia, solidaridad e igualdad entre hombres y mujeres prevalece.”

Como vemos, más que unos criterios fijos, el TUE establece un marco de actuación ya que no fija unos criterios o medidas concretas requeridas para los estados que aspiran a la adhesión, tampoco define claramente qué considera por europeo. Esta ambigüedad permite a la UE tener control total del proceso ya que es la propia Unión quien considerará caso por caso si estos criterios se cumplen y, por tanto, si el país solicitante puede iniciar negociaciones o no.

En 1993 se añaden los llamados Criterios de Copenhague que amplían y clarifican los requisitos recogidos en los tratados y se centran en tres puntos: Uno institucional que requiere la existencia de instituciones estables y solidas que permitan el cumplimiento de los derechos humanos, la protección de minorías y la democracia. Otro económico que pide una economía de libre mercado en buen funcionamiento ya que solo así el país solicitante podrá hacer frente a la competitividad y las fuerzas del mercado que atraería su posible adhesión y, por último, la capacidad para asumir el acervo comunitario, esto es, el país solicitante debe estar en una posición en la pueda aceptar e implementar las decisiones y normas que ya se están aplicando en la Unión Europea.

Estos tres criterios conforman las obligaciones básicas que debe asumir un país que desee entraren la UE, pero los criterios no terminan ahí. En Copenhague también se recoge la necesidad de que la UE esté no solo dispuesta sino también preparada para asumir nuevos estados miembros, una nueva adhesión no puede perjudicar el habitual funcionamiento de la Unión.

Sin embargo, aunque la UE decide finalmente qué países pueden entrar, no es la Unión quién inicia el proceso, es el país que quiere entrar el que pide el inicio de las negociaciones. Debe presentar su petición al Consejo, que automáticamente pedirá a la Comisión Europea que realice un dictamen sobre la petición. También se informa al Parlamento Europeo, aunque no tiene poder de decisión en este momento.

Una vez elaborado el dictamen de la Comisión si no es favorable no se iniciarán negociaciones y el país en cuestión no podrá ser miembro de la Unión Europea, si por el contrario el dictamen es favorable el proceso vuelve al Consejo que debe decidir por unanimidad si le otorga el reconocimiento de país candidato al Estado solicitante y si pueden abrirse negociaciones. En caso de aprobarse, la Comisión presenta un informe sobre la legislación de la UE divida en más de 30 capítulos (recordemos que la capacidad del estado candidato para incorporar el acervo comunitario es uno de los requisitos de adhesión). El consejo puede, de nuevo, por unanimidad añadir nuevos capítulos de negociación.

El progreso se mide capítulo a capítulo, cuando la Comisión considera que ya se cumplen las condiciones necesarias para cerrar un capítulo enviará una recomendación al Consejo pidiendo su cierre provisionalmente, a lo que tiene que responder el mismo con unanimidad. El proceso continua así hasta que se cierran todos los capítulos y se negocian posibles disposiciones transitorias o clausulas adicionales. De esta negociación surge el Tratado de Adhesión que tiene carácter intergubernamental ya que se realiza entre los estado miembros y el estado candidato, aunque para firmarse es imprescindible que cuente con la aprobación por mayoría del parlamento y de forma unánime por el Consejo. Una vez firmado debe ratificarse por todos los estados miembros según la legislación vigente de cada uno, bien sea a través del parlamento o por referéndum.

Desde la constitución de las comunidades europeas con la firma del tratado de Roma en 1957 (que fusionaba la CECA con la Comunidad Europea de Energía Atómica) por parte de Alemania, Bélgica, Francia, Italia, Luxemburgo y Países Bajos se han producido 7 ampliaciones:

· Dinamarca, Irlanda y Reino Unido en 1973.

· Grecia en 1981

· España y Portugal en 1986

· Austria, Finlandia y Suecia en 1995

· Chipre, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Hungría, Letonia, Lituania, Malta, Polonia y República Checa en 2004

· Bulgaria y Rumanía en 2007

· Y, por último, Croacia en 2013

A raíz de la gran ampliación de 2004 surgieron nuevos retos y tensiones que auparon las voces que pedían una reforma del proceso de Adhesión. Esta llego en 2006 con el Consenso Renovado sobre la ampliación que introducía cambios para hacer más exigente el proceso, como mayor evaluación y análisis del impacto de la ampliación en las políticas clave de la Unión, más peso al dialogo económico y político incluyéndolo en las negociaciones, la inclusión de nuevos criterios e indicadores concretos para aumentar la eficacia en el cierre y apertura de capítulos y la inclusión de la reforma judicial, la lucha contra la corrupción y el crimen organizado, así como la capacidad administrativa desde el momento en el que se inicia el proceso.

Croacia fue el primer país que tuvo que someterse a estos criterios endurecidos para su adhesión que tendrán que hacer frente todos los países que de ahora en adelante quieran ingresar en la Unión Europea.

Países Candidatos

En la actualidad tenemos cinco países candidatos; Albania, Macedonia del Norte, Montenegro, Serbia y Turquía. Excluyendo a Turquía, cuyo caso específico bien daría para un artículo en sí mismo y cuyas negociaciones de adhesión están congeladas, el proceso se centra en los Balcanes Occidentales.

En Junio de 2003, en el Consejo Europeo de Tesalónica, la UE hizo oficial su horizonte para los Balcanes Occidentales, abriéndoles las puertas para su futura adhesión cuando estuvieran preparados.

Albania solicitó su entrada en 2009 aunque la UE exigió más reformas para empezar a negociar la adhesión, en 2014 Albania fue finalmente reconocida como país candidato, aunque las negociaciones no comenzaron formalmente hasta julio de 2020, por lo que a Albania le queda aún un largo camino por recorrer para saberse miembro de la Unión.

Macedonia del Norte: Su caso es particular, solicitó formar parte de la UE en 2004 y a pesar de las recomendaciones de la Comisión para abrir negociaciones, sus tensas relaciones con Grecia bloquearon el proceso. En 2019 este impasse se rompe con la firma del acuerdo entre Grecia y Macedonia del Norte por el que, entre otras cosas, Macedonia adoptaba su nuevo nombre y Grecia dejaría de ser un obstáculo para su adhesión. Así, en marzo de 2020 comenzaron oficialmente las negociaciones.

Montenegro: En 2006 Montenegro declaró su independencia de Serbia y dos años después solicitó ser parte de la UE. En 2011 la Comisión consideró que Montenegro ya estaba preparado para iniciar las negociaciones de adhesión y emitió un dictamen favorable, iniciando las negociaciones al año siguiente. En la actualidad Montenegro ha cerrado tres capítulos y tiene abiertos otros treinta y tres, convirtiéndose así en el país con más capítulos cerrados.

Serbia: En 2009 solicitó ser país candidato y en 2014 se abrieron las negociaciones. Hasta el momento Serbia ha abierto dieciocho capítulos y cerrado dos. Aunque se han conseguido progresos en otras áreas, Serbia tiene mucho por hacer en el ámbito político (lucha contra la corrupción, libertad de prensa o igualdad de oportunidades para todos los partidos) lo que aleja, de momento, sus posibilidades de adhesión en el corto plazo.

Por último, Bosnia y Kosovo son considerados como candidatos potenciales, que podrán abrir negociaciones de acceso cuando estén preparados.

Casos especiales son el de Islandia y Noruega. Islandia pidió iniciar las negociaciones en 2009 pero en 2015, con once capítulos cerrados, decidió retirar su solicitud en el marco de la reconstrucción política y económica que tuvo que afrontar el país tras la crisis de 2008. Noruega, por su parte, está dentro del mercado único de la UE, lo que implica que debe someterse a las directivas y controles de la Unión pero, al no ser un estado miembro, no tiene ningún poder de decisión sobre las mismas, es decir, cumple unas normas que le vienen dadas y en cuyo proceso legislativo no puede participar. A pesar de eso, no han solicitado su adhesión y no parece que vayan a hacerlo en un futuro cercano.

Conclusiones

El proceso de adhesión es un proceso deliberadamente ambiguo que permite que la UE tenga control de todo el desarrollo y actuar caso por caso según sus intereses. No tenemos nuevas adhesiones desde Croacia en 2013 pero los procesos continúan y se centran en los Balcanes, aunque el progreso de todos ellos es lento y no debemos esperar nuevas ampliaciones a corto plazo.