La defensa del Estado de Derecho en la Unión Europea

La disputa entre la Unión Europea, Polonia y Hungría, a razón de los ataques al estado de derecho y la involución autoritaria en la que están inmersos estos dos países ha marcado la actualidad europea los últimos meses.

Acusaciones mutuas de chantaje, amenazas de retirarlos fondos comunitarios, una sentencia de Polonia que ataca la primacía del derecho europeo e incluso el inicio de acciones legales por parte del Parlamento contra la Comisión por no actuar en defensa del estado de derecho, han hecho que el debate sobre la capacidad de la Unión Europea de actuar contra los gobiernos iliberales dentro de la misma se coloque en la primera plana de la actualidad pero ¿qué puede hacer la UE realmente?

En este artículo examinaremos las herramientas que tiene la UE a su disposición, con sus ventajas y sus límites, para analizar cuál es su capacidad de maniobra real.

Articulo 7

El mayor instrumento que tiene la UE para la defensa de sus valores está recogido en el artículo 7 del Tratado de la Unión Europea, este articulo permite iniciar medidas disciplinarias (incluyendo incluso la suspensión del derecho de voto en el Consejo) contra un estado miembro cuando existe “un riesgo claro de violación grave por parte de un Estado miembro de los valores contemplados en el artículo 2.”

El artículo 2 dice así: “La Unión se fundamenta en los valores de respeto de la dignidad humana, libertad, democracia, igualdad, Estado de Derecho y respeto de los derechos humanos, incluidos los derechos de las personas pertenecientes a minorías. Estos valores son comunes a los Estados miembros en una sociedad caracterizada por el pluralismo, la no discriminación, la tolerancia, la justicia, la solidaridad y la igualdad entre mujeres y hombres.”

Teniendo los valores de la UE claros, ¿cuál es el proceso para activar el artículo 7 si se incumplen? El proceso es complicado y lento y en la práctica hace que sea imposible su aplicación. En primer lugar, hay que determinar si existe realmente una violación grave y continuada de los valores europeos y esto es tarea de la Comisión o del Consejo.

Si la Comisión o un tercio del Consejo consideran que esta infracción se ha producido se inicia el proceso que debe pasar por el parlamento y ser aceptado por mayoría simple, después el proceso vuelve al Consejo que debe pronunciarse por unanimidad. Antes de que el Consejo se pronuncie se le da la oportunidad al estado acusado de defenderse ante el mismo. Si el Consejo decide por unanimidad que esa infracción se ha producido ya puede pasarse a la última fase del proceso donde de nuevo el Consejo decidirá, esta vez por mayoría cualificada, si suspende los derechos del estado miembro en cuestión, incluyendo la suspensión de su derecho de voto.

Evidentemente el estado miembro acusado no vota durante el procedimiento, pero al ser necesaria la unanimidad sólo le hace falta tener un aliado para que todo el proceso se paralice. La UE ha iniciado este procedimiento dos veces en toda su historia, en 2017 la Comisión pidió que se iniciara contra Polonia y en 2018 el Parlamento hizo lo mismo contra Hungría, ambos procesos no han arrojado ningún resultado precisamente por esta necesidad de unanimidad, ya que ambos estados se protegen entre sí y, mientras lo sigan haciendo, cualquier procedimiento bajo el artículo7 está muerto antes de nacer.

Existe otra posibilidad, la recogida en los artículos 258 y 260 del TFUE, estos artículos recogen un proceso de infracción común en caso de no respetar alguna disposición del derecho de la Unión sea cual sea el motivo, bien por error o por omisión manifiesta. En este caso la Comisión contacta con el estado miembro en cuestión, explicándole por qué cree que está infringiendo el derecho europeo, a lo que tiene dos meses para responder.

Si no responde o la respuesta no es satisfactoria la Comisión emite un dictamen especificando concretamente dónde el estado miembro está incumpliendo la legislación europea y, en el caso de que el estado miembro continúe sin subsanarlo, se deriva al TJUE en forma de demanda por incumpliendo y si el TJUE determina que efectivamente se ha producido una infracción se obligará al Estado miembro a poner en marcha las medidas necesarias para revertir la situación, si no lo hace se impondrán sanciones económicas.

Como vemos este proceso también es lento y no restringe los derechos del estado miembro sino que impone multas económicas, bien es cierto que existe un proceso reducido por el que la Comisión podría enviar directamente la cuestión al TJUE sin emitir el dictamen, pero en cualquier caso sigue siendo lento y la amenaza de sanciones económicas no ha sido suficiente para disuadir a estados como Polonia y Hungría. Conviene aclarar, eso sí, que los procesos del artículo 7, 258 y 260 son independientes y complementarios, pueden activarse a la vez si se desea y se decidirán de manera separada.

Condicionalidad

Visto que la vía del artículo 7 está muerta y que las sanciones económicas no son suficientes, en 2018 y a petición del Parlamento la Comisión decidió desarrollar un mecanismo nuevo para salvar estos obstáculos, es lo que conocemos como mecanismo de condicionalidad. El concepto es sencillo, condiciona el desembolso de los fondos europeos al respeto al estado de derecho, es decir, sin cumplir las reglas europeas no hay dinero europeo. La gran novedad del mecanismo es que para aplicarlo sólo se necesita mayoría cualificada por lo que Polonia y Hungría perderían su derecho a veto y se quedarían sin fondos. El problema, como muchas tantas cosas en la UE, es la voluntad política.

El mecanismo aún no se ha puesto en funcionamiento debido a que Polonia y Hungría impusieron un recurso contra el mismo al TJUE y la Comisión no pretende activarlo hasta que este recurso se resuelva, a pesar de que no tiene ninguna obligación de esperar. Es por esto, que el Parlamento Europeo inició procedimientos legales contra la Comisión por dejadez de funciones al no activar el citado mecanismo.

Sin embargo, tampoco está claro que la nueva fórmula de condicionalidad sea efectiva para revertir los daños al estado de derecho en Polonia y Hungría. Al igual que el resto de los estados miembros, la UE también está sujeta al derecho europeo, como no puede ser de otra manera, por lo que para retirar los fondos a un estado miembro hacen falta unas condiciones concretas recogidas legalmente en los tratados.

Y los tratados no recogen la posibilidad de retirar fondos si se ataca al estado de derecho, lo que sí recogen es la necesidad de defender los intereses financieros de la Unión y aquí es dónde está la dificultad, para aplicarlo habría que demostrar un impacto claro y suficiente entre, por ejemplo, el proceso de selección de jueces en Polonia y el peligro a los intereses financieros de la Unión, lo que no será fácil en la mayoría de casos.

El mecanismo de condicionalidad puede ser una herramienta útil teniendo en cuenta la imposibilidad de abrir procedimientos bajo el artículo 7, pero correríamos un gran error en sobrevalorar este mecanismo que tendrá una capacidad de actuación mucho más limitada que lo que mucha gente cree, su aplicación puede tener un importante efecto disuasorio y sería una medida política importante pero en ningún caso podría, por sí sólo, resolver las disputas actuales con respecto al Estado de Derecho.

Aunque el alcance del mecanismo pueda ser limitado, la condicionalidad no termina ahí, el sistema está diseñado para los fondos del presupuesto general de la Unión Europea, el marco financiero plurianual, pero existen otros programas de la UE que incorporan sus propias normas y reglamentos que pueden aplicar también la condicionalidad, es el caso de los Fondos Europeos de recuperación, el programa Next Generation EU.

El fondo, que está destinado a paliar los efectos de la pandemia en Europa, se ha construido de tal manera que son los estados miembros los que diseñan el plan de recuperación centrándose en aspectos clave como la digitalización o la lucha contra el cambio climático, y es la Comisión quién aprueba estos planes y va desembolsando el dinero según se cumplan los objetivos acordados. De esta manera la Comisión tiene el control del proceso ya que puede decidir si aprueba el plan o no, de hecho los planes de recuperación de Polonia y Hungría aún no han sido aprobados y no parece probable que lo vayan a ser a corto plazo, al menos sin algún compromiso por su parte.

La amenaza de retirar fondos se ha visto efectiva sobre todo en Polonia, el gobierno polaco retiró la propuesta de construcción de una cámara disciplinaria para jueces a la que UE se oponía por ser un ataque contra la independencia judicial y cuatro de las cinco regiones Anti-LGTB en Polonia han retirado está declaración tras la amenaza de perder los fondos regionales. Por este motivo hay que entender la sentencia del falsamente llamado Tribunal Constitucional polaco, poniendo en duda la primacía del derecho europeo sobre el nacional, como una medida de presión en el marco de las negociaciones por la aprobación de su fondo de recuperación.

En definitiva, Bruselas tiene instrumentos para defender sus valores dentro de la Unión, pero estos están heridos de muerte por el propio sistema de toma de decisiones de la UE, mientras decisiones clave se sigan decidiendo por unanimidad de los 27 estados cualquier decisión de calado en este sentido es inviable. Sí, en algún momento los gobiernos de Hungría y Polonia caerán y probablemente serán sustituidos por gobiernos más europeístas, pero no es realista pensaren un escenario donde los 27 estados miembros acuerdan por unanimidad un mecanismo efectivo para castigar a estados miembros díscolos.

Tal escenario nos llevaría a un debate acerca de los tratados mismos y no hay ningún apetito por abrir esa caja de pandora y, de nuevo, se necesitaría unanimidad. Tampoco debemos olvidar que no es un problema sólo de Polonia y Hungría y que tampoco viene de hoy, los dos países están inmersos en una dinámica de declive democrático que dura ya años y ha podido mantenerse en el tiempo y hacerse más profunda gracias precisamente a la pasividad de la Unión Europea y la actitud de algunos países miembros (véase Alemania), reacios a castigar el proceso autoritario en ambos lugares.

La UE tiene un camino cargado de obstáculos que ella misma se ha puesto a la hora de lidiar con el retroceso democrático dentro de la Unión, pero existen los instrumentos y, desde luego, puede hacerse mucho más de lo que se ha hecho hasta el momento y es esta falta de voluntad por actuar lo que ha provocado que estemos en la situación actual. Como todo en la UE no será fácil, será lento y seguramente la solución no satisfaga a nadie pero hay recursos para actuar contra los ataques a la democracia y a los valores de la Unión, lo que falta es la voluntad para librar la batalla y es que solo se pierde el combate que no se lucha.