La Estrategia exterior española: ambición deslocalizada

El gobierno de España lanzó a principios de 2021 una actualización de su acción exterior para el periodo 2021-2024 y paralelamente un informe extra llamado Foco África 2023. Ambos documentos se enmarcan en un contexto donde España intenta dar un paso adelante en su política exterior.

La democracia española, a decir verdad, ha sido siempre un actor muy secundario en la escena internacional, a caballo entre la escasa habilidad y poco interés en su proyección internacional como actor independiente. España es una potencia media consolidada que cuenta con una serie de ventajas comparativas solo equiparables a aquellas de Francia y Gran Bretaña. Sin embargo, su política exterior ha sido propia de un país pequeño más que de Europa occidental, algo que ciertamente no corresponde con su legado histórico. Las iniciativas planteadas en la Estrategia de Acción Exterior publicadas por el actual Gobierno asumen esta realidad y se propone dar un paso hacia delante para revertir la situación. A pesar de ello, la estrategia sigue siendo timorata.

La Estrategia de Acción Exterior empieza reconociendo un mundo cada vez más multipolar donde las instituciones multilaterales ven sus capacidades mermadas. Y pese al buen diagnóstico, las principales fuentes para el diseño de la estrategia exterior española siguen siendo la Agenda 2030 de la ONU, la estrategia global de la UE, la OTAN y la OCDE. Que España se apoye en estas instituciones para diseñar su estrategia, especialmente la OTAN y la UE, es bueno y deseable. Pero se echa en falta iniciativa propia, máxime en un escenario donde coordinar acciones entre diferentes actores será cada vez más difícil.

Esto es algo que otros países de Europa occidental han puesto en marcha y no es casualidad; ante un escenario de creciente desacuerdo incluso entre aliados, una acción exterior propia es prácticamente obligatoria. Países como Gran Bretaña, Francia, Grecia o Portugal tienen estrategias nacionales en política exterior ambiciosas más allá del conglomerado institucional de interés común. España, sin embargo, sigue sin atreverse a salir del nido institucional occidental. Tanto es así que actualmente cuenta con un cuerpo diplomático de 940 efectivos, inferior a todos sus socios de importancia europeos, inclusive Italia, lo cual es incomprensible.

Es precisamente por esta razón por la que nace el intento de colocar a España en una posición relevante en la arena internacional, lanzando un informe complementario llamado Foco África 2023. Reconocer África como la máxima prioridad europea es un acierto, como veremos más adelante. Reconocer África como la máxima prioridad española es un error. Ese lugar debe estar siempre reservado para América Latina y el Caribe (ALC) si es que España aspira a convertirse en un actor internacional de relevancia.

Competir por una influencia efectiva en África subsahariana sin ningún tipo de ventaja comparativa respecto a Francia o China y relegar ALC a un segundo puesto donde efectivamente España está en una posición privilegiada sin parangón, es un error estratégico grave. Lo que sigue es un análisis de las propuestas para devolver a España a la relevancia internacional.

Agenda de poder duro

En este aspecto, por lo general es un acierto. España se dispone a presentarse como alumno aventajado de la UE y la OTAN allí donde convenga. Cuenta con despliegues en casi todas las misiones de éstas, además brinda apoyo en el Sahel a las operaciones de contraterrorismo que lidera Francia.

A nivel diplomático España siempre se ha prestado como la mano derecha de Francia y debe reforzar ese rol, tanto en la UE como en la OTAN. Sin embargo, en la rama económica del poder duro, España debería moderar sus ambiciones en África. Entender África subsahariana como una oportunidad es acertado, pero Madrid se propone de forma muy ambiciosa entrar en un espacio que Paris y Pequín ya dominan y compiten con una fuerza que probablemente esté más allá de las posibilidades de un actor nuevo sin vínculos de ningún tipo con la región.

Por lo contrario, ALC es también una región en constate crecimiento llena de oportunidades para España. Si bien siempre ha tenido ojos y atención para la región hay mucho más que puede hacerse. Entre ello, lanzar una estrategia específica para ALC debería ser algo natural y mucho más prioritario que lanzarla para África, cuyos desafíos y oportunidades son de interés compartido con toda Europa y, a decir verdad, solo una acción conjunta europea puede hacer frente a los desafíos de África. Por ello tiene poco sentido lanzar un “Foco África” a nivel nacional cuando África debe integrase en una estrategia de toda la UE y, a la vez, no confeccionar ningún “Foco ALC” cuando es la mejor arena para la proyección de España como actor global.

De hecho, buena parte de la política española con ALC gira entorno a acercar ambos bloques regionales a través de tratados comerciales como el de EU-Mercosur. Esto es un esfuerzo fútil. Hablar de integración regional en Sudamérica y el Caribe es dar la espalda a la realidad: dicho continente es la región del mundo (tras la región MENA) que menos comercia consigo misma y, además, por solo un punto porcentual en exportaciones y dos en importaciones.

Teniendo en cuenta la situación política de Oriente Medio, no es una ventaja muy alentadora. Los países de ALC exportan a sus vecinos solo el 15% de todas sus exportaciones. E importan otro 15% del resto de ALC (datos de 2018)(World Bank, 2020). En contraste, la UE consume el 34% y el 31% respectivamente de su propia región (datos de 2019) (Eurostat, 2020). España podría aprovechar la situación y centrarse en reforzar sus lazos bilaterales con la región y convertirse en una potencia mediadora de carácter imprescindible.

A este respecto, se echa en falta más penetración en asuntos políticos americanos. Por ejemplo, España ha destinado 50 millones de euros al gobierno colombiano para ayudar a gestionar la crisis migratoria de Venezuela. Los Estados Unidos  700 millones de dólares. Es evidente que en cuanto a dinero se refiere, España no puede competir con EEUU, pero el Ministerio de exteriores debería ser consciente de ello y compensar con otros medios.

Enviar más cuerpos de la Guardia Civil para asesoramiento y soporte a la policía colombiana causaría el efecto deseado y de gran impacto (actualmente hay dos bajo misión de la ONU). En vez de eso, Madrid ha creído que otorgar una medalla al presidente de Colombia haría las veces.

Además, la estrategia de acción exterior apenas dedica una palabra a la crisis en Venezuela. Presentarse como mediador y actor proactivo con constante y gran incidencia para buscar una solución democrática en el país americano debería ser reconocido como una oportunidad para España para convertirse en aquel actor de relevancia que busca ser.

Agenda de poder blando

La estrategia de Acción Exterior, de nuevo, identifica bien aquellos aspectos que pueden proyectar a España, sin embargo, su planteamiento de ejecución vuelve a ser pobre o directamente incoherente. El documento alardea con razón de aquellas ventajas comparativas que pueden convertir a España en un actor relevante: se distingue entre las diez democracias más avanzadas del mundo, en materia de igualdad de género es líder mundial, ocupando, por ejemplo, el cuarto lugar en igualdad laboral.

Este aspecto es tan relevante que el ministerio de Igualdad tiene incluso una estrategia global que esta vez sí, destaca los desafíos de género en ALC, con programas para la integración social de mujeres indígenas.

Pero de nuevo el documento afirma: “La UE es sin duda la principal plataforma para amplificar las capacidades de liderar a nivel global”. Es simplemente sorprendente lo equivocado de esta afirmación. España tiene las herramientas de poder blando suficientes para convertirse en un actor líder y relevante por sí mismo. Ninguna de estas herramientas las necesita buscar en la UE.

La promoción de valores democráticos, en materia de energías renovables y de políticas de género, que puede esgrimir de forma autónoma en ALC debería hacerlo sin esperar a programas conjuntos europeos. Además, falla en reconocer su mayor activo como tal: la lengua y los lazos históricos con ALC. La UE no tiene nada que ofrecer más que fondos a cambio de protagonismo. España debería buscar liderar iniciativas en ALC de forma independiente a la UE justamente para convertirse en un líder global: los lideres lo son por ir en solitario.

Por último, apenas hay propuestas para el país con más hispano hablantes del mundo: los EEUU. El compromiso de la estrategia es abrir otro Instituto Cervantes, para un total de cuatro. Los EEUU van camino en unas pocas generaciones de convertirse en una sociedad completamente bilingüe. Cada vez más americanos angloparlantes entienden la creciente necesidad de aprender español. Si España quisiera convertirse en un líder global debería afrontar esta inmensa oportunidad como la máxima prioridad. Ante ello, abrir solo un cuarto Instituto Cervantes sugiere simple indiferencia.

Conclusiones

España quiere ser un actor global en un mundo que identifica cada vez más multipolar, menos multilateral y más volátil. Para ello su respuesta es inexplicablemente más multilateralismo y presentarse como un alumno aventajado de instituciones como la UE y la OTAN. Un plan más propio de un estado como Bélgica.

España tiene una posición histórica privilegiada que solo puede aprovechar si decide tomar pasos de forma autónoma (como hacen el resto de las potencias relevantes de Europa occidental) y eso no significa menos Europa o menos OTAN, significa buscar posiciones de liderazgo, y éste nuca es compartido, sino no es tal. La Estrategia de Acción Exterior y el foco África 2023 a pesar de su retorica voluntariosa siguen careciendo de los elementos que permita que España alcance una mayoría de edad en política exterior.

Bibliografía

Eurostat. (September 2021). Obtenido de Goods and services, imports and exports: https://ec.europa.eu/eurostat/web/products-datasets/product?code=tec00110

Gobierno de España. (2021). Estrategia de Acción Exteriror 2021-2024.

Gobierno de España. (2021). Foco África 2023.

World Bank. (September 2021). Obtenido de exports and Imports by Country: https://wits.worldbank.org/CountryProfile/es/Country/MEA/Year/2018/TradeFlow/Import