¿Autonomía estratégica europea? El renqueante eje franco-alemán
El 22 de enero de 2019, Francia y Alemania firmaban el Tratado de Aquisgrán o de Aix-la-Chapelle, por el que (según artículo 4, apartado 3) se comprometían a que sus fuerzas armadas desarrollaran una cultura común y despliegues conjuntos. También se reforzaría la compenetración de las industrias de defensa de los dos países en base a la mutua confianza, para de ese modo promover la consolidación de una base tecnológica e industrial europea.
Como dice el apartado 2, se esperaba que, con esas acciones conjuntas de los dos gobiernos, se ampliara la credibilidad, coherencia y eficiencia europeas en el dominio militar, cerrando las carencias en capacidades en las fuerzas armadas europeas y de ambos países.
El Tratado de Aix-la-Chapelle, parecía un punto culminante en la evolución del asunto de la autonomía estratégica que, desde 2017, venía siendo un monotema en los asuntos de defensa y seguridad europea, que surgió como reacción a la errática conducta del presidente Trump respecto a la OTAN y todos los compromisos de seguridad exteriores de Estados Unidos.
Desde el final de la Segunda Guerra Mundial, la seguridad europea fue garantizada por la superioridad militar estadounidense, por lo que, según cierta corriente de opinión en las relaciones internacionales, esto causó la atrofia y pérdida de capacidades de las fuerzas armadas europeas, así como a un relativo subdesarrollo en su industria y tecnología militar. Por tanto, parecía lógico que los europeos potenciaran su propia industria de defensa y suplieran la grandes carencias en sus fuerzas armadas.
No obstante, hace unos meses, en este artículo en Revista Ejércitos, expliqué con detalle el porqué la pretensión de una Europa con autonomía estratégica era una quimera y simple pensamiento desiderativo. Las carencias en capacidades de defensa son mucho mayores de lo que suele reconocerse, y el coste en compras directas de material (a precios de mercado) para suplirlas implicarían cientos de miles de millones de euros, sin incluir los costes de investigación y desarrollo industrial; por no hablar de la inviabilidad política práctica dadas las incoherencias y conflictos de intereses entre los países europeos.
Por ejemplo, Francia, Alemania y Reino Unido solo son capaces de generar una brigada mecanizada cada una en el transcurso de un mes o más. Ver el siguiente gráfico.
En las maniobras Defender Europe 2020, como expliqué en su día en este artículo en Political Room, implicaría que solo los EE.UU. desplegarían tres brigadas desde su propio territorio, además de las brigadas y batallones que ya tienen desplegados en Europa.
<<En Defender Europe 2020 tomarán parte 37,000 militares de 18 países. De los cuales 8.000 serán de países europeos, y 9.000 norteamericanos con base en Europa, a los que añadirían 20.000 estadounidenses que vendrán desde América.
Desde EE.UU. se desplegará la 116 ª Brigada Acorazada de la Guardia Nacional de Idaho, cuyo personal no empleará el equipo de sus bases permanentes, sino que usará el equipo preposicionado en Europa.
Otras dos brigadas de Fort Stewart, en Georgia, sí usarán su propio equipo. Los carros de combates, vehículos de combate de infantería, artillería autopropulsada, camiones, se embarcarán en Savannah para desembarcar en Alemania.>>
Dado ese enorme desequilibrio de fuerzas, urgía una solución europea en la carencia de capacidad militar. Como esa solución no podía provenir con cada país actuando individualmente fabricando su propio carro de combate o su propio caza de superioridad aérea, por los enormes costos de desarrollo, se hacía evidente que las industrias de defensa y las compras debían centralizarse de algún modo (haciendo un producto único y compras de ese único producto), para poder hacer economías de escala que hicieran económicamente viable el desarrollo y fabricación de armamento europeo de última generación.
El Tratado de Aix-la-Chapalle, fue un intento de unificar la producción y compras europeas entre Francia y Alemania, para así generar la masa crítica que arrastrara al resto de países de la Unión Europea.
Sin embargo, recientemente el IFRI (think tank francés de gran solvencia, público y poco sospechoso de ser antieuropeísta), ha revisado la evolución y perspectivas del tratado, publicando un estudio titulado "La cooperación en materia de armamento entre Francia y Alemania. ¿Una entente imposible?".
Las conclusiones y hechos expuestos, sin ser derrotistas para los defensores de la tesis de la autonomía estratégica europea, evidencia que hay límites que, cuanto menos, constará mucho superar para no llegar a un punto muerto de estancamiento.
No hay acuerdo sobre 1) el armamento común concreto; 2) ni sobre la política y estructura industrial, 3) los criterios para adquirir armamento, 4) ni sobre la exportación de armas (la exportación es clave para hacer economías de escala reduciendo costes, y porque forma parte esencial de la política exterior y de seguridad.
Las diferencias de intereses entre Francia y Alemania están siendo difíciles de sortear. Por ejemplo, el carro de combate común varía muchísimo según las necesidades alemanas (combate en el centro de Europa contra fuerzas acorazadas, necesitando un carro muy pesado) de las francesas (un carro ligero que sea proyectable). Otro asunto es el sistema de caza futuro (FCAS), que también enfrenta necesidades diferentes (que se detallan más adelante). Recordemos los problemas que hubo con el helicóptero de ataque Tigre entre franceses y alemanes, optándose por fabricar varias versiones con diferencias notables entre sí.
A continuación, transcribo los fragmentos que encuentro más significativos de dicho estudio, intercalado con algunos breves comentarios míos.
<<Francia y Alemania desean hacer un nuevo intento en el campo de los tanques de batalla. El deseo de Berlín y París proviene de hecho cooperar en el desarrollo de la nueva versión del actual tanque de combate y sistema de artillería . El sistema de combate terrestre principal (MGCS) debe reemplazar a los carros de combate “Leopard 2” y “Leclerc”. Sin embargo, el desarrollo de unreemplazo del "Sistema de mortero de 120 mm" y del misil "MARS" ha sido suspendido hasta ahora. El desarrollo los dos nuevos sistemas, terrestre (MGCS) y aéreo (FCAS), están por lo tanto sólo en su tartamudez.
Las capacidades requeridas por Francia para la sustitución del Leclerc, más bien favorecen la intervención, especialmente en el norte de África, que implica peso ligero, facilitando la movilidad. Sin embargo, el sucesor del Leopard alemán está más bien destinado a una guerra continental en Europa, y por lo tanto sería un tanque pesado, de acuerdo con el alemán "combate de armas combinadas" (“Gefecht der verbundenen Waffen”). Entonces la cuestión que se plantea está en saber si un sistema común podrá surgir y cómo. En principio nada ha cambiado con respecto a las diferencias entre Francia y Alemania - en términos de capacidades militares en términos de "proyección de poder". También es bastante incierto el modo en que se respetará el cronograma acordado, de 18 meses para la primera fase.>>
<<Respecto al avión caza futuro, el FCAS, las expectativas entre Berlín y París divergen. Francia, deseosa de renovar su flota de Rafale lo antes posible, insiste en el desarrollo de un demostrador encargado ya en 2025. Alemania, por el contrario, se centra en el sistema de forma holística, ya que no tiene previsto renovar su "Eurofighter" hasta el final de 2036. Los conocedores de las relaciones franco-alemanas pudieron verconfirmación de un cliché bien conocido: Francia concede importancia a ser capaz de actuar con rapidez; Alemania está interesada en la solución global, aunque tarda un poco más. También divergen claramente los diseños de las estrategias de guerra aérea del futuro, por mucho que se yaya tratado de limitar las consideraciones al respecto de consideraciones materiales en apoyo de la política industrial? Recordemos que el futuro sistema de combate aéreo se concibe como una interconexión de sistemas, un "sistema de sistemas". Este sistema de sistemas consiste en tres elementos y debería estar disponible en 2040: el avión de caza tripulado (de 6 ª generación), las plataformas no tripulados (es decir, los drones que acompañan la acción del piloto y son dirigidos por este), así como un sistema protegido para la comunicación entre diferentes unidades y otros sistemas (Air Combat Cloud).
Debe recordarse el curso de los proyectos europeos multilaterales también fue insatisfactorio a ojos de los alemanes. Por esta razón, en 2014, la nueva ministra de Defensa, Ursula von der Leyen, pidió a empresas consultoras externas para examinar en detalle una selección de proyectos de armamento y, ante las conclusiones, tuvo que afrontar lo obvio: que "los sistemas de armas se entregan con años de retraso, cuestan miles de millones de euros más de lo esperado, a menudo son defectuosos y la calidad deja mucho que desear ”. Evidentemente, la gestión de estos proyectos de armamento del ministerio no funcionaba. Estos hallazgos no fortaleció la confianza entre la Bundeswehr y la industria en cuanto a su cooperación>>
-. El lector, en este punto, ha de entender que el estudio se refiere a lo ocurrido con los programas Tigre, Eurofighter, NH90 o el A-400M.
<<No obstante, hoy a Alemania ya no le importa solo comprar lo más barato posible (que, por ejemplo, implica comprar cierto armamento a EE.UU.). Por ello, el documento estratégico reciente más importante "para el fortalecimiento de la industria de la seguridad y la defensa", del 12 de febrero de 2020, menciona la necesidad de tener una "industria de seguridad y defensa innovadoras, eficientes y competitivas, como piedra angular para garantizar la capacidad de Alemania y la UE para participar en alianzas y proyectos de cooperación. Y esto especialmente en el marco de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) ”. Por supuesto, "se pueden hacer economías de escala" mientras "se protegen tecnologías clave nacionales”. Por lo tanto, en el lado alemán, continúa enfocándose en la competencia competitiva en términos de armas (al contrario que Francia que lleva años primando la producción nacional), de acuerdo con la ley nacional de contratación pública, incluso "si es necesario tener en cuenta el hecho de que el mercado de seguridad y defensa constituye un mercado específico por el papel particular del Estado ”, para lo cual “se deben dar condiciones de competencia ”. Sin embargo, durante muchos años, la industria de armas francesa fue en gran parte de propiedad estatal. Este último ciertamente ha reducido su dominio, peroaún conserva un papel decisivo en esta "industria estratégica".>>
-. Aunque el estudio no lo diga directamente, ha de entenderse que el aspecto industrial, con las grandes diferencias estructurales entre Francia y Alemania, son un gran escollo.
En Alemania la industria es privada y separada del estado en buena medida, con un ministerio de defensa que, como se indica el estudio, sigue hasta cierto punto criterios de mercado. En Francia el papel del estado es muy superior, con propiedad estatal y fuerte apoyo económico del estado siguiendo una política estratégica.
En caso que las industrias de defensa de Alemania y Francia se intentaran fusionar, el mayor apoyo del Estado a la industria francesa podría implicar que en la práctica el concepto de "autonomía estratégica" no fuera sino un subterfugio por el que la industria de defensa francesa subsumiera la industria alemana y su mercado de armas.
<<El tema de la exportación de armas juega un papel importante y especial. La posición de Francia es clara: “el mercado europeo y franco-alemán, por sí solo, no es suficiente para que los grandes proyectos sean económicamente viables". Esto significa que sin exportaciones ya no podría haber un sistema de combate futura (FCAF o SCAF) o sistema principal de combate terrestre (Main Ground Combat System - MGCS). Del lado alemán, el caso promete ser más complicado. Totalmente de acuerdo con los argumentos presentados por el embajador Descôtes, los eurodiputados verdes Katja Keul (miembro del Bundestag) y Reinhard Bütikofer (MEP) confirman que "la política de exportación de armamento es actualmente uno de los temas más controvertidos entre Alemania y Francia ”. Los alemanos no desean reducir la dependencia de Europa de los armamentos de Estados Unidos, "para aumentar la dependencia de Arabia Saudita". La seguridad europea y su financiación no debería depender de las exportaciones de armas. Por lo tanto, ¿deberíamos aceptar costos más altos para los desarrollos europeos propios? Aunque, los ahorros serían bien recibidos, "no deberían ser alcanzados por másde las exportaciones sino mediante sistemas de mancomunación".
Las exportaciones de armas son un tema muy sensible en Alemania. Por un lado, las encuestas realizadas a lo largo de los años muestran oposición persistente a las exportaciones de armas. De el otro, es claro que no hay consenso dentro del gobierno en materia de política de exportación de armas, porque los ministerios interesados (economía, defensa, asuntos exteriores) no siempre están de acuerdo entre sí y porque el Consejo de Seguridad del gobierno federal, un comité interministerial federal que decide sobre las exportaciones, se reúne en secreto y se limita a informar al Parlamento de sus decisiones. Los partidos de la coalición tampoco estaban realmente de acuerdo en una política común de exportación.
En otro orden de cosas, la famosa cooperación estructurada permanente (PESCO) previsto en el Tratado de Lisboa, de ningún modo ofrece una perspectiva unificada de objetivos estratégicos y de cultura estratégica. Es cierto que tiene unserie de proyectos de inversión útiles e importantes, pero difícilmente para ofrece runa dirección estratégica que sería importante para establecer el rumbo de la cooperación en materia de armamentos.>>
Posdata.
Horas después de publicarse el artículo, salió publicado en El Confidencial un artículo del ECFR (European Council on Foreign Relations) firmado por Ulrike Esther Frankle, titulado "¿Por qué se pelean ahora? Francia, Alemania y el espectro de la autonomía europea".
En él se hace eco de la discusión pública (vía entrevistas, declaraciones y columnas de prensa) que han tenido el presidente francés Macron y la ministra alemana de defensa Annegret Kramp-Karrenbauer (AKK). Lo sorprendente del análisis de Ulrike Frankle, es la sorpresa y extrañeza del aparente calado de la discusión y diferencias, cuando en el análisis que publiqué en The Political Room es evidente el fuerte conflicto de intereses estructural que hay entre Francia y Alemania.
Frankle llega a escribir lo siguiente.
<<Lo que es extraño de la actual discusión, sin embargo, es que, a pesar de toda la tinta vertida sobre el tópico, el asunto a discutir en sí permanece extrañamente difuso>>.
<<AKK dice que debemos poner fin a la ilusa idea de una autonomía estratégica europea, puesto que Europa no puede reemplazar a América como garante de seguridad. En su opinión, la idea de autonomía europea va demasiado lejos "si alimenta la ilusión de que podríamos garantizar la seguridad, estabilidad y prosperidad en Europa sin la OTAN y Estados Unidos".
Podría ser que algunos personajes en Berlín con mentalidad transatlántica sospechen que Macron quiere, de hecho, debilitar la OTAN. Esta sospecha es peligrosa y debería ser tratada abiertamente. Es también posible que AKK —especialmente con su opinión claramente dirigida a Washington— tan solo quisiera mostrar a EEUU que Alemania le necesita y valora su ayuda.>>
(...)
<<Admito que este podría ser un análisis muy optimista de la situación. Pero no puedo creer que haya estos malentendidos críticos dada la comunicación regular franco-alemana. Y tampoco quiero creer que estamos viendo una distorsión voluntaria basada en una desconfianza fundamental. Deberíamos cortar por lo sano con estos debates estériles y centrarnos en lo que ambos países están de acuerdo: necesitamos construir una Europa con más capacidades.>>
Parece ser que ciertos europeístas piensan que el conflicto que ha emergido a la luz pública entre Francia y Alemania es un simple malentendido producto de una falta de comunicación.
Sin embargo, la situación es mucho más complicada y estructural. El conflicto no es un fallo de información y un error de racionalidad entre los líderes franceses y alemanes. Al contrario, es la percepción realista de un conflicto estructural lo que lleva a la ministra de defensa alemana enfrentarse a las intenciones de Francia.
Esto es lo que ocurre con el análisis de Frankle, producto de la carencia de formación en estudios estratégicos, de temas de defensa y de una perspectiva realista de la política internacional: que se confunde el deseo con el análisis.
