El horizonte europeo de Ucrania: retos de la integración en la UE

Desde el comienzo de la invasión rusa el 24 de febrero de 2022, Ucrania se ha enfrentado a una agresión sin precedentes en el continente europeo desde la Segunda Guerra Mundial. A pesar de la crisis humanitaria y la extensa devastación sufrida por el país, Ucrania sigue firme en su resolución de convertirse en un Estado Miembro de pleno derecho de la Unión Europea, considerando la integración una pieza fundamental para la reconstrucción de posguerra y el desarrollo a largo plazo. 

Los líderes ucranianos consideran que la incorporación a la UE es crucial para poder establecer una democracia liberal plena con una economía de libre mercado. Estas pretensiones se vieron reforzadas con la histórica decisión del Consejo Europeo del 23 de junio de 2022 de conceder a Ucrania el estatus de candidato oficial. Este artículo analiza la situación actual del país en su adhesión al proyecto comunitario después de dicha declaración y los desafíos pendientes para hacer ese objetivo posible.

Desafíos pendientes

El camino de Ucrania hacia la integración en la UE está plagado de retos, agravados por el estado de conflicto abierto con la Federación Rusa y la necesidad de llevar a cabo profundas reformas en el tejido institucional del estado, heredado de la época soviética, para cumplir con los estándares de la UE. A pesar de estos obstáculos, Ucrania ha demostrado su vocación y perseverancia en alinearse con los requisitos y legislación europeos que regulan la incorporación de nuevos miembros, los Criterios de Copenhague y el Acquis Communautaire.

Criterios políticos y estado de derecho

En términos de análisis político Ucrania es innegablemente una democracia parlamentaria-presidencial con una división efectiva de poderes. Además, el país ha realizado amplios esfuerzos para fortalecer su estado de derecho, implementando profundas reformas judiciales orientadas a mejorar la eficiencia del sistema y estableciendo órganos anticorrupción independientes para combatir el endémico problema de corrupción que ha afectado a la nación desde los tiempos de los zares. 

Estas reformas han alcanzado elevados niveles de éxito; sin embargo, persisten desafíos, particularmente en dos aspectos clave: un retraso sistemático en la resolución de los casos judiciales, con tiempos legales que pueden prolongarse varios años, y la falta de personal, debida a las dimisiones masivas que se produjeron tras la aplicación de las reformas judiciales durante el inicio del ejecutivo Zelenski. Además, a pesar de los compromisos con los tratados internacionales de derechos humanos, la guerra en curso y la imposición de la ley marcial han dado lugar a graves violaciones y limitaciones de derechos fundamentales.

Retos económicos

Ucrania se enfrenta a retos económicos significativos. Con un PIB per cápita muy por debajo de la media de la UE, 4.164 euros frente a 35.220 euros respectivamente, un ciudadano ucraniano gana hoy sólo el 12% del ingreso medio de un ciudadano europeo. Aunque el país ha logrado mantener la estabilidad macroeconómica a pesar de la crisis del Covid y la guerra con Rusia, los bajos niveles de inversión nacional y extranjera han obstaculizado el crecimiento económico real. Las debilidades estructurales del entorno empresarial, como la gran presencia de empresas estatales y las rígidas leyes laborales, impiden la creación de empleo y el desarrollo económico.

En la adhesión de Ucrania a la UE, además, entra en juego la necesidad de rehabilitar una nación devastada por un conflicto armado, y de reconstruir la infraestructura física y humana que permita levantar la economía del país de entre las ruinas. El desafío que enfrenta la Unión en este sentido no es solo titánico por su contexto sino también por su envergadura. Tras la adhesión de Ucrania al bloque, esta se convertiría en el Estado Miembro más grande por extensión territorial y el quinto por población, con aproximadamente 43,8 millones de habitantes, según cifras previas al actual conflicto. La UE no solo debería reconstruir un país devastado por una guerra que lleva en curso más de dos años, sino que debería hacerlo en un país del tamaño de Francia y con la población de España.

Según estimaciones de las Naciones Unidas, si las hostilidades cesaran de forma inmediata la UE tendría que afrontar un gasto de reconstrucción de 447.730 millones de euros repartidos en un periodo de 10 años. El presupuesto total aprobado por la Unión Europea para el año 2024 con el objetivo de sufragar todas las partidas presupuestarias asciende a 189.400 millones de euros. Esta situación se traduce en que aproximadamente el 23,64% del presupuesto comunitario se destinaría a la reconstrucción de Ucrania. En caso de una prolongación del conflicto, esta cifra aumentaría anualmente, haciendo necesaria una proporción cada vez mayor de los recursos de la Unión para la reconstrucción.

Para abordar las consecuencias económicas de la adhesión no solo podemos valorar la partida presupuestaria dirigida estrictamente a la reconstrucción, sino que hemos de contemplar el impacto de una Ucrania europea en la Política de Cohesión. La Política de Cohesión Territorial de la Unión Europea es crucial para mantener el consenso entre las diferentes partes de la UE, a través de la promoción del desarrollo interno de las regiones más pobres del continente mediante la redistribución de la prosperidad y la inversión en infraestructuras y proyectos de desarrollo que revitalizan los sectores económicos de zonas tradicionalmente marginadas. 

La adhesión de Ucrania alteraría significativamente esta dinámica, ya que el país, con una considerable población de 43,8 millones de personas y un PIB per cápita un 88% inferior al promedio de la UE, emergería como el mayor receptor de fondos. En las circunstancias actuales y si Ucrania accede al programa de cohesión, se estima que el 55% de los fondos de cohesión se redireccionarían al país tras su adhesión.

Para dar respuesta a estos desafíos se deben diseñar y respaldar medidas integrales y marcos legislativos que regulen y financien la reconstrucción de Ucrania, asegurando la utilización efectiva de los recursos económicos destinados a este fin, pero salvaguardando al mismo tiempo la estabilidad y la integridad de la Unión sin pasar por alto las pretensiones y necesidades de los países que actualmente reciben los Fondos de Cohesión.

Agenda de reformas de la Comisión Europea

El compromiso del pueblo y el gobierno de Ucrania para unirse al proyecto europeo se pueden ver, especialmente, en los notables esfuerzos realizados por el país para implementar las siete recomendaciones de reforma urgentes delineadas por la Comisión Europea. Estas recomendaciones fueron elaboradas con el objetivo de garantizar que Ucrania cumpla con los valores y normativas de la Unión Europea, requisitos indispensables para aspirar al estatus de Estado miembro, ya que los siguientes pasos en el proceso de adhesión están condicionados a su cumplimiento.

El Informe Ucrania 2023, publicado el 8 de noviembre de 2023 por la Comisión, destacó avances significativos en diversos ámbitos. En lo concerniente al Tribunal Constitucional, Ucrania aprobó legislaciones nuevas en diciembre de 2022 y julio de 2023 con el propósito de establecer un proceso de selección previa de jueces, respaldado por un Grupo Asesor de Expertos, asegurando así la profesionalidad e independencia de esta institución. En el ámbito de la gobernanza judicial, el Consejo Superior de Justicia designó nuevos integrantes para la Comisión de Alta Calificación de Jueces en junio de 2023, mejorando la eficiencia del organismo y aumentando su transparencia.

En la lucha contra la corrupción, el Tribunal Superior Anticorrupción emitió múltiples fallos contra funcionarios de alto rango y se nombró a los líderes de la Fiscalía Especializada Anticorrupción y la Oficina Nacional Anticorrupción de Ucrania. Asimismo, en marzo de 2023 se lanzó un Programa Estatal Integral Anticorrupción para coordinar las acciones contra este delito a nivel nacional, incluyendo también medidas contra los oligarcas y su influencia en la economía y la sociedad.

Las reformas legislativas aprobadas por la Rada, el parlamento ucraniano, en el ámbito de los medios de comunicación suponen los primeros pasos para lograr un ecosistema de medios más libres, en un país donde estos han estado tradicionalmente muy influenciados por los oligarcas y el estado.

En lo que respecta a las minorías étnicas, Ucrania adaptó sus leyes siguiendo las recomendaciones de la Comisión de Venecia y ha optado por una adopción progresiva de la lengua ucraniana en medios de comunicación y educación, en lugar de una imposición directa a todos los niveles. Esto implica moverse hacia posiciones más tolerantes respecto al trato de las minorías, especialmente respecto a la minoría rusófona, permitiendo que los alumnos escolarizados antes del 2018 en una lengua minoritaria continúen su educación en este idioma y no en ucraniano, como la versión anterior de esta ley indicaba.

Respeto de los derechos humanos

El principal ámbito en el que Ucrania mantiene un cumplimiento deficiente de las normas de la UE es el requisito fundamental para la adhesión a la UE establecido por el Artículo 49 del Tratado de la Unión Europea: el respeto de los derechos humanos tal y como se definen en la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE.

La evaluación de la situación de los derechos humanos en Ucrania, presentada tanto en el Informe de Amnistía Internacional de 2023 sobre Ucrania, como en el Informe del Departamento de Estado de Estados Unidos de 2023 sobre las prácticas de derechos humanos en Ucrania, revela violaciones sistemáticas de los derechos básicos. Por nombrar algunos: el Artículo 2, Derecho a la vida, con 75 casos de desapariciones forzadas a manos de organismos encargados de hacer cumplir la ley documentados por la ONU; el Artículo 4, Prohibición de la tortura y los tratos inhumanos, con cientos de informes de tortura y tratos inhumanos por parte de fuerzas del orden y militares; el Artículo 6, Derecho a la libertad y la seguridad, con la detención arbitraria siendo una práctica común por parte de las fuerzas armadas y las fuerzas del orden; el Artículo 11, Libertad de expresión e información, con la ley marcial dando lugar a la criminalización de determinadas expresiones y numerosos casos de acoso a periodistas; y el Artículo 47, Derecho a un recurso efectivo y a un juicio justo, con un poder judicial en Ucrania aún plagado de ineficiencias, corrupción e interferencias políticas.

Violaciones tan significativas de los derechos fundamentales entran en conflicto con el respeto y la defensa de los derechos básicos, que son esenciales para la Unión Europea y sus valores.

Implicaciones para la seguridad europea

Cualquier futura adhesión de Ucrania a la UE tendrá que lidiar con el “elefante en la habitación”: la guerra en curso entre Ucrania y Rusia. Desde 2014, estas naciones han estado involucradas en un conflicto de intensidad cambiante, centrado principalmente en las disputadas regiones fronterizas orientales de Ucrania. Incluso si la actual guerra total cesara, el modus operandi del Kremlin sugiere que Ucrania podría enfrentarse a un período prolongado de conflicto congelado con su vecino oriental o a una guerra asimétrica similar al conflicto del Donbass de 2014-2022, que podría durar varios años si no décadas. 

Al abordar la posible adhesión de Ucrania, las autoridades europeas deben tener en cuenta este contexto, superando los requisitos procesales tradicionales y considerando las implicaciones para la defensa dentro del marco de Seguridad Común establecido por el artículo 42.7 del TUE.

El estado actual del artículo 42.7 lo hace inaplicable por su falta de operatividad. Esta deficiencia surge principalmente de la ausencia de estructuras para coordinar su implementación y de la ambigüedad que surge del hecho de que algunos países dentro de la UE mantengan políticas oficiales de neutralidad en sus relaciones exteriores. En estas circunstancias, la UE se enfrentaría a un conflicto a sus puertas y carecería de los medios necesarios para abordarlo.

Es imperativa una reforma integral de la Política Común de Seguridad y Defensa. Esta política debería reevaluarse a la luz de los acontecimientos actuales y reformularse no simplemente como un compromiso político de solidaridad, sino como un equivalente europeo al Artículo 5 de la OTAN, que abarque disposiciones legales bien estructuradas que coordinen las operaciones de todos los países miembros.

Conclusión

La búsqueda de Ucrania de unirse a la Unión Europea es un testimonio de resiliencia y aspiración frente a la adversidad. Ucrania se ha convertido en el punto focal de una nueva realidad política en el continente y su ingreso a la Unión es una cuestión de cómo y cuándo, más de que si sucederá. Mientras los ucranianos muestran su inquebrantable determinación contra el agresor en el campo de batalla, los políticos y las instituciones europeas deben cumplir su promesa de conceder a Ucrania un lugar entre las democracias de Europa. Un camino plagado de desafíos; que requiere de reformas significativas en ambas partes para que la adhesión sea viable, pero que es una realidad alcanzable que paso a paso se va dibujando.

La UE debe recalibrar su postura geopolítica y reformar la Política Común de Seguridad y Defensa, creando una agenda exterior unida. Mientras tanto, Ucrania debe garantizar el cumplimiento de los derechos humanos, la estabilidad económica y una reconstrucción efectiva, una tarea de enormes proporciones para una nación que se encuentra en el ojo de la tormenta, pero necesaria para poder acceder al proyecto comunitario.

En este momento decisivo, la Unión Europea debe estar a la altura de las circunstancias, garantizando que la adhesión de Ucrania no sea sólo una ampliación de fronteras sino una expansión de ideales. Juntos, deben navegar la tormenta, transformando los retos en triunfos y las aspiraciones en realidad. Con solidaridad y fuerza, Europa y Ucrania pueden forjar un futuro que sea un faro de esperanza y resiliencia para las generaciones venideras.

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