NSS 2022, la estrategia de defensa japonesa para la próxima década
El 16 de diciembre de 2022, el gabinete del primer ministro japonés Fumio Kishida aprobó los tres documentos de seguridad clave de la nación que revisan la Estrategia de Seguridad Nacional (NSS), que también tiene bajo su dirección la Estrategia de Defensa Nacional (NDS) y el Programa de Aumento de la Defensa (DBP). Todo ello marcará un punto de inflexión en la política de posguerra japonesa de mantener una política exclusivamente orientada a la defensa.
Esta ha sido la primera revisión importante de la NSS desde su publicación en 2013, los otros dos documentos se publican con cierta regularidad y a través de su comparación se puede observar lo mucho que ha cambiado la seguridad regional y global en los últimos 10 años.
Estos documentos articularon colectivamente los desafíos de seguridad de Japón y actúan como una respuesta a las amenazas en el noreste de Asia, que van desde la creciente presión sobre las islas Senkaku y las rutas marítimas del área planteadas por el ejército en expansión de China, hasta una Corea del Norte también cada vez más amenazante, ya que ha aumentado el ritmo de las pruebas de misiles cerca de Japón y en toda la zona económica exclusiva de Tokio. Por último, hay que tener en cuenta la voluntad demostrada por Rusia de usar la fuerza para impulsar sus reclamos geopolíticos en territorios vecinos.
La seguridad de Japón está indisolublemente ligada a un orden internacional estable basado en reglas, un orden que ha traído prosperidad, paz y estabilidad no solo a Japón, sino también a la región del Indo-Pacífico y más allá. Sin embargo, el creciente número de incursiones en territorio japonés por parte de potencias extranjeras, acompañado del rápido desarrollo de nuevas tecnologías y capacidades militares, ha puesto de relieve las vulnerabilidades de Japón y ha demostrado la necesidad de modernización si es que Japón espera poder defenderse en caso de conflicto y no quedarse por detrás del resto de actores de la zona.
ELEMENTOS INNOVADORES DE LA ESTRATEGIA
La NSS proporciona la orientación estratégica de más alto nivel de la nación para la diplomacia, la defensa, la seguridad económica, la tecnología, la ciberseguridad y la inteligencia durante la próxima década. En realidad, la nueva NSS, junto con la NDS y el DBP, es transformadora al centrarse en las capacidades de contraataque y aumentar los gastos de defensa. También es coherente con el hecho de que Japón sigue estando profundamente comprometido con ser una nación pacífica.
Los tres documentos intentan coordinar el uso por parte de Japón de todas las dimensiones del poder estatal con fines de seguridad nacional, incluidas las herramientas económicas y las capacidades tecnológicas y de inteligencia del país.
La primera Estrategia de Seguridad Nacional de Japón se consagró hace diez años bajo el entonces Primer Ministro Shinzo Abe en 2013. No constituyó un cambio estratégico de la política de seguridad japonesa, sino que presentó una recopilación de puntos de vista de seguridad tradicionales salpicados con la mención de algunas nuevas necesidades políticas detectadas en el momento de su creación.
Estos documentos de recomendaciones se introdujeron por primera vez en 1976 a través de las Directrices del Programa de Defensa Nacional, en medio de la distensión de la Guerra Fría entre la Unión Soviética y los EE. UU. y se actualizó más recientemente en 2018.
Hay que tener en cuenta que el establecimiento de la Secretaría de Seguridad Nacional en 2014 marcó un gran paso en la dirección correcta, ayudando no solo a agilizar la recopilación, integración y análisis de inteligencia de seguridad, sino también a coordinar políticas, ya que hasta 2013 Japón no contaba con una estrategia de seguridad nacional formal al apoyarse en los EE. UU casi de manera exclusiva.
La Estrategia de Defensa Nacional, inspirada en el documento estratégico de los Estados Unidos que lleva el mismo nombre, establece medios y fines claros para responder a los desafíos militares que enfrenta Japón.
Estas recomendaciones definieron el tamaño de las Fuerzas de Autodefensa de Japón (SDF) y especificaron los activos y los planes de adquisición necesarios para cumplir con el estándar de "capacidad mínima necesaria" descrito en el Artículo Nueve de la Constitución de Japón, que renuncia a "la guerra como un derecho soberano" y prohíbe al país poseer fuerzas terrestres, marítimas y aéreas.
CAPACIDAD DE CONTRAATAQUE
Uno de los cambios más importantes y el aspecto transformador que se contempla en los nuevos documentos es el acuerdo entre el Partido Liberal Demócrata y su socio de coalición, el Komeito, sobre la necesidad y los planes de Tokio para adquirir capacidades de contraataque. Son las capacidades de contraataque que se promulgan a través de la NSS revisada de 2022, lo que de alguna manera ha construido el temor de que Japón pudiera estar evolucionando hacia una política ofensiva.
Esta “capacidad de contraataque”, según se define en los documentos de seguridad, consistiría en una serie de armas que apunten a bases o instalaciones enemigas que albergan unidades militares de mando y control. La perspectiva de un Japón que pueda contraatacar en respuesta a un ataque, a larga distancia y por sí solo, representaría una nueva variable significativa para los adversarios potenciales en Pekín y Pyongyang, lo que aumenta la disuasión al socavar la capacidad del adversario para atacar a Japón, eliminando sus herramientas para hacerlo, o poniendo en riesgo activos valiosos como una forma de represalia.
Japón no había seguido anteriormente este enfoque por varias razones. Por un lado, el apoyo que daban por garantizado por parte de los EEUU, su principal aliado en la zona y que contaba con dichas capacidades. Unas capacidades que Tokio ha sabido que se utilizarían en su defensa si realmente se necesita.
Por otro, la capacidad de contraataque ha sido controvertida en Japón porque las armas que requiere también se pueden usar de manera ofensiva, planteando así preguntas sobre la legalidad de esta política dada la Constitución pacifista de Japón y la "orientación de defensa exclusiva" del país recogida en el artículo 9.
De hecho, las capacidades de contraataque son solo una extensión de la forma convincente de disuasión que Japón ha estado adoptando desde el 29 de febrero de 1956, basada en una interpretación, más o menos libre, de la Constitución.
Otro elemento de discusión acerca de este rearme es que puede ser difícil determinar con precisión cuándo ha comenzado técnicamente un ataque enemigo con un misil antes de que el misil esté realmente en el aire.
Los contraataques se han concebido como una medida mínima necesaria para la autodefensa y siguen siendo coherentes con las Tres Nuevas Condiciones para el Uso de la Fuerza: 1) cuando ocurre un ataque armado contra Japón o cuando ocurre un ataque armado contra un país extranjero que tiene una relación cercana con Japón y como resultado amenaza la supervivencia de Japón y presenta un peligro claro de invalidar fundamentalmente el derecho a la vida de las personas, libertad y búsqueda de la felicidad; 2) cuando no haya otros medios apropiados disponibles para repeler el ataque y asegurar la supervivencia de Japón y proteger a su pueblo; y 3) uso de la fuerza limitado al mínimo necesario.
Como estado soberano, la posesión de capacidades de contraataque es un ejercicio totalmente legítimo de los derechos de Japón con base en el derecho internacional. Sin embargo, Tokio había mantenido una política de autocontrol durante décadas.
El pensamiento japonés ahora ha cambiado. Como razón para adquirir tal capacidad de contraataque, los funcionarios, estrategas y planificadores del gobierno destacaron que las capacidades de ataque con misiles en la región han mejorado significativamente tanto en términos cualitativos como cuantitativos, por lo que Tokio cree que un entorno de seguridad regional deteriorado les ha obligado a abandonar parcialmente una política que había estado aislada del estándar internacional, a pesar de que consuma numerosos recursos económicos.
Un contraataque efectivo requiere no solo misiles, sino también los medios para poder lanzarlos, lo que incluye la infraestructura para identificar, encontrar y alcanzar objetivos en tiempo real.
Japón está preparado para emprender un aumento en el gasto de defensa sin precedentes en el período de posguerra.
Lo que nos lleva al segundo gran elemento de la nueva NSS.
EL PRESUPUESTO
El aumento en el presupuesto de defensa sería un cambio vital para que Tokio mejore las capacidades de defensa del país. Sin embargo, históricamente, el público japonés no ha apreciado la importancia de la defensa nacional en su totalidad.
Las deliberaciones sobre el aumento del presupuesto de defensa al 2 % del PIB habían sido uno de los puntos más conflictivos, ya que Estados Unidos ha presionado durante mucho tiempo a Japón para que aumente dicho gasto.
La política de restringir el presupuesto de defensa al 1% del PIB, aunque a veces se haya violado, ha guiado la toma de decisiones del gobierno durante décadas. El aumento del presupuesto de defensa significará que la cantidad disponible para la seguridad de Japón ahora pasará de 5,4 billones de yenes a más de 43 billones de yenes (alrededor de 45 mil millones de euros al cambio) en gastos de defensa durante los próximos cinco años hasta el año fiscal 2027. Lo que falta por especificar es de dónde provendrá ese dinero.
Tradicionalmente, un aumento de este tamaño se financiaría con bonos del gobierno para minimizar la carga de los ciudadanos y aislar dicho gasto de las vicisitudes económicas, ya que una fuente estable de fondos es fundamental. El aumento también significaría que Japón ahora estará a la par con el presupuesto de defensa del resto de los países miembros de la OTAN.
La tentación de mantener al pueblo fuera de esta transición es fuerte. Es mucho más fácil legislar e implementar esta evolución fuera de la vista del público, minimizando las posibilidades de protesta. Sin embargo, el pueblo japonés parece estar cada vez más de acuerdo y existe un fuerte apoyo popular a los planes para aumentar el presupuesto en materia defensa y adquirir nuevas capacidades de (contra)ataque. Una nueva desviación de la mentalidad pasada que refleja la percepción del desafiante vecindario de Japón.
Según una encuesta realizada por el periódico Yomiuri Shimbun en septiembre de 2022, el 71% del público estaba a favor de la mejora de las capacidades de defensa nacional de Japón. Esto se compara con solo el 24% que dijo que estaba en contra de mejorar dicha postura, algo que parecía inimaginable hace incluso una década, cuando había ciudadanos preocupados de que la nueva ley, la de 2013, estuviese en desacuerdo con la constitución y pusiese al país en camino a la guerra.
La publicación de los tres documentos de seguridad marcará una nueva fase en esta discusión y asegurar el apoyo público es crucial.
REPERCUSIONES INTERNACIONALES. AMIGOS Y ENEMIGOS.
A pesar de los esfuerzos, el modesto aumento en el gasto de defensa al 2% del PIB parece inadecuado para hacer frente a un entorno de seguridad en el que cada vez se detectan más asiduamente amenazas “graves e inminentes” para la seguridad nacional de Japón.
El primer elemento en gravedad de acuerdo con la nueva NSS es la postura internacional de China, descrito como “un asunto de grave preocupación” y “el mayor desafío estratégico” debido a su rápida militarización.
China ha creado islas artificiales y militarizado esas islas en el Mar de China Meridional, amenazando las líneas de comunicación marítima no solo para Japón, sino también para los países del sudeste asiático, Estados Unidos y otros países que utilizan el Mar de China Meridional para transportar sus mercancías en y fuera de la región, así como el transporte de los recursos energéticos, de los que Japón escasea.
A esto hay que añadir las agresivas políticas de Corea del Norte en la proliferación de tecnología nuclear y desarrollo de armamento avanzado. Además de la invasión por parte de Rusia a Ucrania y la implementación de ejercicios y maniobras militares a gran escala en la región del Lejano Oriente, incluidos los Territorios del Norte, también conocidos como Islas Kuriles, en disputa con Japón.
Si bien China y Corea del Norte han reaccionaron con disgusto y rechazo a los documentos de seguridad emitidos por Tokio, sus socios en la región y en Europa les dan la bienvenida.
La Estrategia de Seguridad Nacional de Tokio describe las aspiraciones del país de mejorar la cooperación en defensa con "tantos países como sea posible" y promover el desarrollo de tecnología y equipos de defensa como herramientas clave para dar forma al entorno de seguridad en la región del Indo-Pacífico. Tokio concibe los ejercicios conjuntos y la cuasi-alianza ruso-china como una convergencia estratégica de las prioridades de Pekín y Moscú para fortalecer sus posiciones frente a los EE. UU.
De hecho, la NSS se basa en la adhesión a la Alianza Japón-Estados Unidos como piedra angular de la seguridad y diplomacia de Japón en el Indo-Pacífico. Esto incluye priorizar la cooperación con "países de ideas afines" (like-minded countries en su versión en inglés), un concepto que apareció una sola vez en la versión de 2013, y que se conceptualiza en la de 2022 mientras refleja el avance de la política en curso, en línea con un enfoque defensivo para enfrentar los desafíos de Japón dentro de la región.
La Estrategia de Defensa Nacional nombra expresamente a Australia, India, Reino Unido, Francia, Alemania e Italia, y considera que la cooperación con países de ideas afines es esencial para reforzar la seguridad de Japón mientras complementa la alianza Japón-EE. UU, país, este último, que ya ha emitido declaraciones de apoyo a los nuevos documentos de seguridad japonesa.
Además, EE. UU. y Japón acordaron ampliar y modernizar su alianza y establecer un cuartel general conjunto permanente durante sus conversaciones bilaterales a principios de enero de 2023.
Igualmente, las tensiones geopolíticas en la región afectan automáticamente al comercio y a las cadenas de suministro entra la UE y el Indo-Pacífico, profundamente interconectados a nivel económico y comercial.
Incluso la vecina Corea del Sur, con quien Japón ha tenido tensas relaciones a lo largo de su historia, al parecer dio la bienvenida a la capacidad de contraataque como una contribución a la paz y la estabilidad regionales.
Durante la gira del primer ministro Fumio Kishida por los países del G7 a principios de enero, también firmó un pacto de defensa con el primer ministro del Reino Unido, Rishi Sunak, y mantuvo las primeras conversaciones con sus homólogos de Francia e Italia sobre una mayor cooperación en materia de seguridad.
El hilo conductor, explícita o implícitamente articulado en estos documentos, es que el orden basado en reglas está siendo cuestionado y que cada país, unión o asociación debe trabajar para preservar el orden posterior a la Segunda Guerra Mundial que ha sido la base para el desarrollo de una prosperidad estable y pacífica en el Indo-Pacífico. Una paz que se busca al tiempo que se prevé un fortalecimiento de las asociaciones de seguridad a través de marcos institucionales, para disuadir a las potencias revisionistas de amenazar a Japón y a sus intereses en la región.
Entre los ejemplos de repercusiones internacionales al lanzamiento de esta nueva NSS encontramos que los aliados de Japón, incluidos EE. UU, Canadá y Australia, han dado la bienvenida a una NSS más proactiva. Japón tiene como objetivo aprovechar la Declaración Conjunta Japón-Australia sobre Cooperación en Seguridad preexistente para profundizar la cooperación "solo superada por la cooperación en defensa entre Japón y Estados Unidos" como Socio Estratégico Especial. Finalmente, Italia y el Reino Unido también están colaborando con Japón para construir un avión de combate de sexta generación.
Todo esto es lo que podría considerarse los primeros pasos en el fortalecimiento de la base industrial de defensa de Tokio, que hasta el momento había sido en gran medida poco competitiva a nivel internacional y que realmente sigue centrada en el pequeño mercado interno.
Por lo tanto, es probable que la estrategia de defensa avance una serie de pasos para fortalecer la industria, incluido el aumento de la financiación para la investigación y el desarrollo; una mayor relajación de las normas de exportación, en particular para permitir una mayor flexibilidad para los envíos a países que podrían ser partes en un conflicto.
CRITICA A LA ESTRATEGIA
La nueva estrategia de defensa japonesa, sin embargo, no está libre de críticas.
A pesar de la reivindicación y protesta China de que estos movimientos reflejan una militarización y alejamiento del pacifismo tradicional de Japón, el enfoque de estos documentos es en gran medida el mayor elemento de disuasión para mantener la paz y la estabilidad en una región ya muy militarizada.
Sin embargo, en Tokio, especialmente los medios de izquierda se opusieron al reciente desarrollo de la política de seguridad cuando China, Corea del Norte y Rusia anunciaron una actitud predeciblemente negativa hacia la nueva NSS, que pareció resonar con las propias voces críticas internas en Japón, acusando al gobierno y al Partido Liberal Demócrata de tomar ese entorno internacional como una excusa para tratar de encontrar un vacío en la legislación para sobrepasar las limitaciones asociadas con el Artículo 9 de la Constitución pacifista de Japón.
Por otro lado, otros argumentan que dada la marcada disminución del poder de los EEUU, las crecientes tensiones entre estos y China, los esfuerzos nucleares de Corea del Norte y los peligros actuales ligados a la ciberseguridad, Japón necesita desarrollar su propia estrategia para hacer frente a las posibles contingencias en sus mares y en sus islas, entre las que destacan los territorios del norte, en disputa con Rusia, o las Islas Senkaku, que Pekín reclama y llama Diaoyu. Todo ello sin confiar sólo en el pensamiento o el deseo de que EEUU mantenga el predominio global y siga siendo una potencia hegemónica, y aliada, regional.
CONCLUSIÓN
¿Cómo debería actuar Japón ante China y ante los retos de seguridad que rodean al país? La nueva NSS invierte en el orden actual basado en reglas en lugar de desviarse de él. Y es a través de esta estrategia que Japón quiere evitar que surja la hegemonía china dentro de la región.
La estrategia de seguridad revisada de Tokio muestra a los aliados de seguridad existentes y futuros que pueden confiar en Japón como aliado y socio estratégico en el Indo-Pacífico, y que es posible un nuevo y más profundo nivel de cooperación entre ellos. Además, se ha dicho que Japón y EE. UU. cooperarían en contraataques tal como lo hacen en la defensa contra misiles balísticos.
Sin embargo, a diferencia de las décadas de 1970 y 1980, la posición global de Japón en términos de recursos materiales ha disminuido debido a su estancamiento económico y al envejecimiento de la población. Por lo tanto, la competencia también debe gestionarse mediante el fomento de la confianza y la diplomacia.
Países como India y Corea del Sur parecen estar adaptándose, reformulando y preparando nuevas estrategias para sus propios ataques preventivos basados en la nueva realidad del desvanecimiento del poder estadounidense.
Es imperativo que Tokio se prepare no solo para operaciones totalmente integradas con los EE. UU, sino también para operaciones unilaterales y multilaterales. Si bien es importante que Japón adopte una postura más autónoma en defensa y seguridad económica, este camino también tiene sus limitaciones inherentes. Sin una mentalidad crítica, es difícil resaltar los riesgos de mantener la dirección política actual y abogar por un cambio estratégico.
Ningún país puede por sí solo, sin la ayuda de otros, mejorar la resiliencia y estabilidad de las cadenas de suministro, desarrollar tecnologías emergentes y responder a las amenazas que se desarrollan en el entorno geopolítico actual. Y es por todo esto que el país seguirá lidiando con esa misma pregunta, mínimo, durante la próxima década.
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